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限购十年，一个暂行性的政府规章需要升级为合法的法律法规；购买消费与交通拥堵，二者之间也需要更加平衡的抉择；更加精细化的交通管理，是大家都应该思考的新问题。

作者 | 张坤 编辑 |王鑫

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2020年元旦刚过，家住北京市昌平区的小徐在8年摇号指标遥遥无期的情况下，选择购买了一辆皮卡用于通勤。3个月前，他由首都机场支援大兴国际机场，成为大兴国际机场的一名地服。

困扰小徐的北京号牌，也是生活在北京近2000万人口不言自说的痛。自2010年12月北京市正式启动《〈北京市小客车数量调控暂行规定〉实施细则》（摇号）以来，配置概率一路走低，屡创新低。最新的2019年最后第6期小客车指标配置摇号，更是创下了2470分之一的中签新低。

在互联网诸多“北京摇号”为主题的论坛中，以“8年不中”、“10年未果”为题的帖子屡见不鲜，有人怒骂决策者“脑子一热”，有人质疑“摇号是不是有黑幕”，有北京本地人埋怨外地人抢了资源，更有车牌中介招揽生意……但放眼望去，在摇号这条唯一合法的道路上，几乎都是失望与愤慨。

10年时间，小客车“摇号”已经成为生活在这座城市近2000万人口最为关注的公共政策话题之一。在北京的示范效应下，全国至少有8所城市执行着不同标准的机动车限制购买政策。这些城市既有北上广一类的国家超级城市，也有贵州、海南全境等区域发展热点城市。

限购十年，汽车限购应该怎么变？尤其是在2020年这样一个时间关口，汽车限购如何和交通拥堵、交通治理以及环境保护相平衡，成为了外界关注的焦点。

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“摇号”十年，购车与限制的两难

迄今为止，小赵已经参与了8年的摇号。尽管根据最新的阶梯化中签概率，他的中签概率已经很高，但他却已经不抱任何希望。“概率太小了”，正因为如此，他选择了购买一辆皮卡解决短期内的通勤问题。

小赵的体验并不是偶然。根据2019年12月第六期北京市机动车摇号指标配置情况，申请指标配置的人数已经达到332万，中签率降低至0.0365%。

“这意味着平均2470人中，才能产生一个中签指标。”

汽车预言家在各种摇号论坛中看到，以“8年不中”、“10年未果”为题的帖子屡见不鲜，有人怒骂决策者“脑子一热”，有人质疑“摇号是不是有黑幕”，有北京本地人埋怨外地人抢了资源，也有中介在不断的推销租牌、结婚过户等多种业务。

2011年，刚刚启动时期北京市机动车“摇号”现场

一面是北京市居民对汽车购买的需求，一面则是北京市对于机动车总量控制的无奈。

北京市机动车限购始于2010年。当年12月23日，《北京市小客车数量调控暂行规定》在毫无预期的情况下宣布正式实施。在上述政策中，北京小客车配置指标将以摇号方式无偿分配。据当时相关报道，2010年北京机动车保有量约为460万，有关部门估计在不限购的情况下，北京机动车将以每年近100万辆的速度进行增长。

相关资料显示，2000年至2010年间，北京汽车保有量从不足百万辆扩充到300万辆规模。同期，中国汽车年销量超越美国，成为全球第一。

城市汽车数量快速增长，让交通管理部门措手不及。尤其是城市道路规划严重不适应300万辆汽车上路需求。

根据资料，2010年，北京机动车保有量净增79万辆，为历年来最高。当时北京交通发展研究中心曾经为北京市政府做过调查研究，报告显示2010年北京日均拥堵时间比2009年增加55分钟。

小客车增速带来的各种交通问题，让北京市下定了“小客车总量调控，势在必行”的决心。

在汽车行业分析专家颜景辉眼中，限购当时的目的是想用行政手段限制一下，为公共交通设施建设腾出时间空间。

伦敦对进入市区的车型征收拥堵费，并将其补助到公共巴士

根据汽车预言家查询到的信息，目前在全球汽车保有量超过300万的城市中，几乎无一例外的对于机动车有着不同级别的限制，但与中国城市解决交通拥堵的思路不同的是，在伦敦、东京等诸多城市并不限制消费者对汽车的购买，而是通过征收“拥堵费”的方式限制汽车使用。

此前，针对收取拥堵费，北京也曾进行讨论。2010年，时任住建部副部长仇保兴就曾提出，除了提高中心城区停车费，还需研究征收拥堵费。这一建议旋即引发公众争议。

很多人表示，收取拥堵费意味着谁能够支付更高的成本，谁就拥有路权，这本来就是一种不公平。根据北京市交通委与世界资源研究所合作开展的一项调查显示，拥堵费会加重工薪阶层私家车主负担。

但更重要的原因在于北京已经错过了从限制使用角度解决拥堵问题的黄金时代。多位分析人士指出，从实行小客车调控的2010年，北京等诸多城市已经错过了交通硬件改造的黄金期。仅以北京为例，难以改变的道路规划、不够便利的公共交通、征收“拥堵费”的拦路虎。

诸多环境方面学者指出，货车对北京机动车尾气污染影响因子最大

在此背景下，从根本上限制汽车保有量的小客车调控政策（摇号），几乎成为了北京解决由机动车增长带来的拥堵、环保等问题的唯一路径。

事实上在国内，车辆限购政策并非北京一家独有，也不是北京最早。

1994年，上海开创了机动车管理对私车牌照实行有底价、不公开拍卖的政策，购车者凭着拍卖中标后获得的额度，可以去车管所为自己购买的车辆上牌。

此前，西南财经大学经济与管理研究院学者侯幸撰文指出，北京“摇号”注重公平与和谐，上海的竞拍政策更注重效率。“从福利经济学角度来讲，通过拍卖车牌，上海政府筹集大笔资金，这笔资金可以用于改善城市的公共交通，可以说，上海车牌拍卖是福利转移政策。”

中国国际工程咨询公司专家委员会专家、工信部产业政策司原副巡视员李万里坦言，汽车限购是否能放开，就事论事是没有结果的，恐怕非得有一个革命性的变化，通过改变现有思维、破除固定的周边条件，来考虑如何解决特有情况下如何提高流动性的效果。

但无论摇号还是拍牌，本质上都是从源头上限制机动车的购买，这也几乎成为了中国各大城市治理交通拥堵与环境问题的唯一解决方案。

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执行10年的“暂行性”规章

“北京的红线是2020年将机动车保有量控制在630万辆以内，”相关人士对汽车预言家表示，北京市此前制定了2017-2020机动车总量调控方案，2020年将北京机动车保有量控制在630万辆以内。 该人士强调： “这一数据是根据北京市道路交通路网情况综合测定，已经具有冗余，上调空间十分微小”。

尽管2019年尚未通报北京市机动车保有量，但相关人士估计，目前北京市机动车保有量已经接近620万辆，距离2020红线630万辆目标十分接近。

对于北京而言，目标是既要控制总量，又要降低汽车使用强度。 “北京希望控制汽车数量和结构，达到治拥和治污的双重目的，”一位接近北京市政府的人士此前对媒体如此表示。

2020年，北京启动了史上最严的外阜汽车限行政策，以遏制近百万辆的外阜号牌机动车通过进京证方式进入北京6环以内常态化使用； 同时，针对皮卡等货车的限行措施已经在研究制定当中。

白庙检查站排队办理进京证

尽管采取了最强的机动车保有量限制与机动车使用措施，但北京市交通拥堵指数依旧不容乐观。 历年交通发展年度报告显示，2010年北京交通 拥堵系数为6.14，进入中度拥堵区间。 2018年这一系数仅降至5.5，仍为中度拥堵。

据高德此前数据，在全国地市级以上城市中，北京全年平均拥堵指数高于全国平均水平。 相关分析人士指出，北京交通拥堵问题，尽管有路网规划问题，但核心还是机动车保有量大。

在普通民众眼中，并不能用宏观视角对北京拥堵有清晰概念。 在各种论坛中，诸如“越摇越堵”、“不摇更堵”等矛盾谈论随处可见。

2017全国道路拥堵情况（数据来源高德地图）

北京很难放松汽车限购，新能源汽车也不例外。 “ 北京这么严厉的措施才取得一点成绩，倒退回去是不可接受的，”此前有媒体援引消息人士报道称：“北京取消这 一政策放开汽车购买”的可能性为零。

中国汽车工程学会名誉理事长、中国汽车人才研究会名誉理事长付于武也表示，摇号政策是无奈之举，但除此之外似乎并没有什么好的替代方案。

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推动限购立法，刻不容缓

汽车预言家通过检索发现，目前在全国执行机动车限制消费的8个区域城市中，基本上执行的都是由当地政府办法的临时性行政规章。长期关注我国立法工作的相关人士介绍，政府部门只有区域性规章制定权力，如果要上升到法律法规，则要经过人民代表大会（人民代表大会常务委员会）审议通过。

以北京为例，现行小客车指标配置政策执行的是《北京市小客车数量调控暂行规定》。 相关资料显示，上述暂行规定经2010年12月22日北京市人民政府第81次常务会议审议通过， 于2010年12月23日由北京市人民政府令第227号公布。

从某种程度上而言，北京市小客车调控政策从一开始就是临时性调控政策，相关分析人士指出，作为暂行性规定实施十年，已经到了规范化的时间节点。

“不能将临时性措施常态化，”中国汽车流通协会会长沈进军对汽车预言家表示，小客车配置指标实行的过去10年中，执行的是一个暂行性的规章，这是目前北京摇号政策的一个法理性的缺位。

根据此前《中华人民共和国立法法》八十二条关于地方规章立法的规定中明确： “应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。 规章实施满两年需要继续实施规章所规定的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。 ”

“小客车配置政策已经成为北京市事实政策，从交通拥堵治理、环保等多个角度来看，短期内都很难取消，”中国消费者协会律师团团长邱宝昌认为，现代社会一个明显的标志就是政府依法行政，小客车指标作为一个暂行性规章，不上升到法律高度，难免引发外界诸多质疑。

但也有相关人士担心，小客车配置指标立法化，意味着要提请人大讨论审议通过。 目前摇号政策是一个涉及众多居民的关切问题，尤其是配置比例越来越低的情况下，提请人大讨论可能会遭遇诸多阻力。

在调查过程中，多位行业权威专家对汽车预言家表示，将现有的摇号制度上升为法规，有利于更好的遏制目前私下的号牌交易乱象。

汽车预言家梳理发现，在北京市严控保有量的另一端、每年不到10万辆的配置指标相匹配的车牌需求是332万体量的“摇号大军”，这一数字接近韩国首尔汽车保有量总数。

根据2019年12月第六期北京市机动车摇号指标配置情况，申请指标配置的人数已经达到332万，中签率降低至0.0365%。“这意味着平均2470人中，才能产生一个中签概率可能。”

几乎不可能的中签可能，滋生了诸多北京车牌乱象。

百度上可以检索到的各类京牌业务代办，包括租牌结婚过户等

供需游走在法律的阴暗面，最为常见的即为租牌。根据汽车预言家了解到的信息，在外地车限行政策后，车牌租用价格已经上涨到1.5万/年，通常3年起租。双方通过质押合同形式规避法律。尽管北京市有关部门多次表示不支持租牌，但至今没有对租牌进行明确的政策限制。

通过结婚形式进行车牌过户，也成为了部分消费者获取小客车配置指标的途径，但结婚需要双方配合，对于大多数人而言，这是一个伦理问题。此前就有报道称，“为儿买京牌60岁母亲假结婚。”

此外，小徐表示，有一发小通过渠道缴纳15万“中介费”后第二个月成功中签。尽管小徐至今对此事表示怀疑，但对于摇号政策是否有暗箱操作产生了疑惑。

对于大多数民众而言，即不敢违背既定政策，也不敢轻易涉足灰色地带，他们只知道最朴素的做法——等待中签。

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下个十年，限购怎么变？

现实情况比理想模型更复杂，北京市需要考虑的问题还远不止拥堵和污染两大问题。实际上，北京为限购政策也正在承受着巨大压力。

2019年，国家发改委、商务部多次对外表示要求各地方省市全面放开汽车限购政策，充分发挥汽车消费经济拉动效应。但北京以时机不成熟为由，仍然执行相关机动车配置政策。

一位不愿透露姓名的人士表示，车辆消费背后的税收也是影响汽车限购的一个因素。据该人士透露，目前新车消费购置税为国家统一征收，汽车使用过程中的油品附加税地方征收比重极小。简单而言就是“汽车消费使用环节的税款流向了国库，但是汽车带来的拥堵治理问题却需要地方统筹解决。”

面对日益增长的消费需求和机动车总量控制红线，部分人士表示，以摇号为主的北京市机动车配置政策应当有更为积极的变化。

摇号中签率屡创新低，北京从2013年开始实施阶梯摇号方案，但配额仍然是杯水车薪。北京市公安交通管理局称，“以家庭为单位摇号”和“以停车位为条件摇号”等更加精细化的方案已在研究之中。

邱宝昌律师给出了具体的方案，他认为北京市小客车配置政策应该与消费者实际情况相匹配，应该多样化。“车牌指标作为社会资源，甚至可以考虑向全国劳模、突出贡献人士奖励，也可以考虑以家庭为单位的配置方式”。

如何盘活现有车牌资源也是思路之一。清华大学中国与世界经济研究中心主任、金砖国家新开发银行首席经济学家李稻葵公开表示，汽车对于经济的拉动效应明显，应当发挥汽车经济拉动优势。允许牌照交易，将政策资源转换为市场资源，拉动经济增长。

2019年北京市“两会”期间，市政协委员、中国人民大学教授张丽华建议，构建车牌流通市场，允许个人拍卖号牌，二手车可带牌交易。

“但都是池子里挪腾”，有分析人士指出，在总量限制前提下，无论什么样的措施都是相互挪腾而已。“汽车行业也必须要有所行动，根本的方式还是要提升车辆的使用效率”。

共享化出行是一种思路。有分析人士表示，以北京为例，大多数私家车的日平均使用时间不足4小时，出行压力集中在早晚上下班高峰期。“汽车行业必须要更加创新，推行共享化的出行方案”。

被成为最靠谱共享出行公司TOGO 2019年出现资金危机

但共享出行行业似乎依旧举步维艰。2017年3月，友友用车宣布公司解散；2017年10月，EZZY宣布公司解散；2018年5月，麻瓜出行宣布停止服务；2019年1月，途歌被曝退押金难……本该奔跑的共享汽车，却屡屡陷入举步维艰的困境。

在调查中，多位行业专家表示，在北京交通问题上，离不开人工智能、大数据等科技手段的有力支撑。应建设和完善交通信息平台，加强数据资源汇聚、数据共享、数据质量管理等工作，需要政府协调推进，同时建立政企合作的公共服务和市场运营相结合的长效机制。

国务院参事室特约研究员、国家统计局原总经济师姚景源直言，单纯的限购作用有限，根本的办法应该研究如何加强城市管理、城市规划、以及道路建设，这是根本途径。

他认为，要利用社会渠道扩大公众服务面，构建政企联动的一体化出行服务体系，使交通参与者、运载工具、交通设施、交通环境这四大要素要达到全面动态感知的理想状态。只有当政府部门、交通运营企业、互联网企业、社会公众等共同参与，建立全社会交通资源统筹利用机制，才能从根上治理“交通病”。

而对于大城市来说，如何在放开车辆限购，和解决城市拥堵之间寻找平衡，人和车仍然需要进一步在路上寻找答案。