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（来源：新华网）

由住房和城乡建设部起草的《城市管理执法办法（征求意见稿）》日前公布，引起广泛关注。对于城管实现依法执法，公众期待已久，办法的出台无疑将是一大进步。

城管执法办法属于由国务院部委制定的部门行政规章，在我国法律效力等级秩序中居于宪法、法律和国务院制定的法规之下。下位法服从上位法并不得与上位法相抵触，是立法的一个基本原则。而据记者了解，城管执法办法征求意见稿中一些条款有突破上位法之嫌。

办法明确的城市管理执法范围，除包括城建领域全部行政处罚权外，还涉及环保、工商、交通到水务、食品药品等多方面的行政处罚权。而环保、交通、食品安全等领域都有专门法律，城管执法办法作为一个部门起草的行政规章，将相关法律规定的行政处罚权划归城管执行，难免给人以“越位揽权”的印象。

以群众关注较多的将“在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”纳入城管执法范围为例，根据我国道路交通安全法规定，“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作”，“公安机关交通管理部门及其交通警察”是道路交通安全违法行为的执法主体。因此，违章占道停车的执法主体应是“公安机关交通管理部门及其交通警察”。办法征求意见稿拟将处理违章停车的职能划归由城管行使，不知是否有上位法的授权？如果有，就应写清楚。

按照依法行政原则，政府部门制定规章必须有法源，法源从高到低包括宪法、法律、行政法规及与行政法规有关的法律解释等。城管执法办法涉及面广，在面向社会公开征求意见时，为便于公众充分了解其立法依据，有关部门需要对其援引的法律、法规作更详细的说明；为了在未来执行中顺利对接环境保护、工商管理、交通安全等诸多法规，则需要厘清其与所依据的上位法之间的关系，并在条文中加以体现。

一段时间以来，个别部门制定的规章常带有“权力自授”的味道，反映出这些部门落实“依法治国”“依法行政”还不够充分。

习近平总书记强调，行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。李克强总理在本届国务院第一次全体会议上明确提出全面建设法治政府。

“为政者须率先奉法。”“依法治国”绝不可只停留于嘴上说说，“依法制定”更不能一笔带过。部门行政规章只有立之有据，遵法理、顺民意，方能行之有效。

延伸阅读：

法制日报：城管处罚违停涉公众利益，需更高层次立法推进

由住建部牵头起草的《城市管理执法办法(征求意见稿)》(以下简称《办法》)，日前面向社会公开征求意见。备受关注的是，《办法》拟将“交通管理方面在城市道路上违法停放机动车辆的行政处罚权”纳入城管执法范围。如果最终通过，意味着目前各地不一的城市道路违法停车执法权将统一由城管行使。

城市发展的节奏，将原有部门执法的体制弊病暴露出来，推进现代城市综合执法体制改革将是大势所趋。早在2002年，国务院把城市非机动车道违法停车的执法权划归城管执法局，但这种执法权划分并没有上升为明确的法律规定，实践中各地的做法也不一样，有些城市公安交管部门没有让出非机动车道上违法停车的行政处罚权。《办法》拟将城市道路上的违法停车纳入统一的城市管理执法范围，符合综合执法改革的趋势，有助于实现对城市道路乱停乱放的综合治理，从整体上提升现代城市管理水平。

然而，也要看到，违法停车处罚权划分的背后，既有执法利益的分配，也涉及城市综合执法与部门专业执法的交叉，因此推行起来并不容易。在我国，城市综合执法还是一个改革中的新事物，其中面临的一个难题在于综合执法权与部门专业执法权如何恰切划分。以城市道路违法停车为例，执法权的划分除了能带来罚款利益之外，还涉及交管部门和城管部门之间职权分配。有人认为，《办法》中的城市道路是指非机动车道，据此城市中的机动车道违法停车依然由交管部门行使；但也有法学专家认为，应将机动车道、非机动车道违法停车执法权全部划给城管执法部门，这才能算是综合执法改革的进步。不难看出，立法对违法停车执法权的划分，尤其是具体的执法范围和权限切割，还需要进一步厘定。

立法上不仅存在综合执法职权与部门专业职权的交叉，而且更面临许多法规冲突的障碍。无论是道路交通安全法、《道路交通安全法实施条例》，还是各地出台的地方性法规，对违法停车的执法权设定都是遵循传统部门职权思路，即主要由交管部门负责。例如《陕西省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》第89条规定:“违反机动车停放或者临时停车规定，驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离的，由县级以上公安机关交通管理部门处一百元罚款，并可以将机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。”住建部的《办法》只是一个部门规章，其层级低于法律法规。将交管部门的权限划归城管部门，可能与一些法律法规相冲突，单靠一部部门规章是很难完成部门间的执法权划分任务的。

与立法上的捉襟见肘相比，现实中城管执法的规范化建设更有待进一步提升，方能适应履行执法权的需要。近年来，全国范围内城管执法过程中的纠纷甚至暴力对抗事件屡屡引发舆论高度关注，“临时工”执法现象及随后舍卒保帅的处置方式也多遭诟病。倘若不能从根本上重塑城管执法队伍，形成规范化、程序化、法治化的城管执法体系，人们就很难放心将违法停车的处罚权交给城管部门。毕竟有前车之鉴，缺乏高素质的执法队伍和严格公正文明规范的执法机制保障，谁能确保处罚违法停车不会变成“唐僧肉”，加剧趋利性执法的不良动机呢?

综上，将城市道路违法停车执法权统一交给城管部门，体现出执法权配置从条块分割的部门化向综合化发展趋势，也是我国行政执法体制改革的重要内容。但是也要看到，由城管部门统一行使违法停车执法权，还面临立法和执行上的两大问题。这种划分不仅涉及不同部门的职权分配，而且关系到综合执法与专业执法领域上的权限交叉，关系广大公众的切身利益和城市管理的现代化水平，因此需要更高层次的立法推进，以及更成熟规范完善的城管执法队伍和执法机制做保障。

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