公路乱收费治理效果不明显 当寻求治本之策

2011年06月25日 10:58
来源：中国经营报 作者：梁发芾

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针对公路收费混乱局面，交通运输部等五部委部署在全国范围内开展为期一年的收费公路专项清理工作，主要围绕超期收费，通行费标准过高以及不合理的收费三方面展开清理。

但媒体报道也揭示，类似的清理整顿过去已经进行过多次，但收效并不明显。

事实上，目前中国公路收费罚款之乱象，不是中央政府下发多少红头文件就可以解决的。应该寻求终结公路乱收费乱罚款的治本之策。

在中国，政府要从社会取得收入，最主要的方式就是收税、收费和罚款等。现在，这三种方式在公路上都被广泛使用。原先的养路费改成燃油消费税，上路行使的机动车都要缴纳燃油税；各地设立关卡收费，同时，还想方设法对过往车辆罚款，全国每年罚款收入达到4000多亿元，接近每年全国的个税总收入。这就是说，围绕公路，政府税、费和罚款三管齐下，实现收入最大化。

从公路收费来说，贷款修路，收费还贷，表面看来收取的是有偿使用费，或许等价有偿，公平合理。但因为公路投资和贷款的相关信息，公路车流量的计算，收费标准的制定，价格的核准，都是由公路投资管理方和地方物价部门制定，运作不透明；而每年的收费数量，还贷数量，贷款余额等等信息，人们也概莫能知；同时，收回的费用到底用于何处，也不会向社会公开。这种暗箱操作的收费，完全是强势的收费方单方面制定的霸王条款，交费者连起码的知情权也没有。不合理的收费再加上巧立名目的罚款，给予地方政府和利益集团以巨大的财政汲取权，使社会公众的财富，通过林立的收费关卡，源源不断地流入政府和利益集团的腰包。

这种状况说明，地方政府通过公路而强行获得收入的权力，是无比巨大的。虽然地方政府没有税收立法权，但地方政府却几乎享有不受限制的收费权，只要政府愿意，它可以单方面地针对任何标的(当然包括公路)创设收费项目，使用收费所得。如果要从根本上解决公路收费罚款乱象， 其出路在于规范和约束政府获取财产的权力和能力，要管住政府乱收费乱罚款的手，要从制度上解决问题。

在西方民主国家，限制政府乱要钱的手，是通过保障私人财产权而得以实现的。众所周知，早在中世纪，英国的贵族们就通过迫使国王签署《大宪章》来保卫自己的财产权，规定没有公意许可，国王不得征税。到了英国革命时期，思想家洛克强调，财产权是人们最基本也是最重要的自然权利，是生命、自由等权利的根基，“人们联合成为国家并受制于政府的一个主要的重大目的，是保护他们的财产。”税收是人们为了维护自身权利，向政府的自愿付费，因此，洛克主张只有取得人民的同意才能征课赋税，这种思想是《大宪章》以来限制国王征税权的延续。洛克还认为，国家权力既可能是个人权利的保护神，又可能是最危险的侵害者。因此，为保障个人财产权，必须通过分权而限制政府权力，遏制政府权力从公共领域向私人领域的扩张。

与西方历史相比，中国历史上的政府从来都是一极独大，其汲取财富的权力从来没有受到私人财产权的有力挑战和制约。传统上对于地方政府的监督，也不是采取西方分权制衡的方式，而是来自体制内的自上而下的监督，由中央政府监督地方政府。但是，中央的监督，从来就不可能真正有效。一来中央山高皇帝远，信息不对称，往往被地方的数字游戏糊弄；二来地方权力失范，侵害私人财产，中央并无切身之痛，监督的决心不可能很大；三来为了安抚地方，对于地方的敛财行为，中央也会睁一只眼闭一只眼；四来中央监督地方是少数人监督多数人，根本上说力不从心。因此我们看到，当中央集权处于巅峰状态，中央对于地方尚有威慑力，来自中央的监督制约还有一定效果，而一旦中央集权式微之时，地方坐大，其监督就没有什么力度了。晚清太平天国时期，清政府受到打击，地方乘机搞厘金，层层设卡，层层收税，中央莫可奈何，正是明证。

对于地方政府真正有效的制约力量，来自地方社会的公众参与。只有社会公众广泛地参与，方可制衡政府权力的滥用。地方政府的管理行为与当地公众利益公民财产息息相关，公众有监督政府的积极性；而且公众人数众多，是多数人对少数人的监督。现在真正的问题是，应该落实公众的民主参与权，通过制度化的参政议政，使公众自下而上地监督政府成为可能。当公众监督政府成为一种制度，当公路收费的所有信息必须无条件地向社会公众完全公开，那时候，公路乱收费就没有横行的空间。

作者为财税史学者