专家称公开“三公”经费 亟须制度来保障

2011年07月25日 11:25
来源：京华时报

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没有统一的发布时间、没有统一的发布口径，以至于有关专家都大呼部分部门的"三公经费"让人"看不懂"，沦为"自说自话"。究其原因，公开"三公"经费尚无强有力的制度性保障——现行《预算法》中找不到"公开"的字眼。有专家指出，这场轰轰烈烈的全民关注或将对几经推延、尚无动静的《预算法》修订形成推动。

预算法修订下月或上会讨论

针对目前"三公"经费公开过程中暴露出来的一些问题，全国人大代表、财税专家叶青指出，现行《预算法》只赋予财政部公开全国的决算、预算以及全国"三公"经费的权力，没有赋予财政部公布每个部门的部门预算和"三公"数据的权力。因此，今年出现了财政部公布全国的"三公"经费，各部门公布自己的"三公"经费的情况。公众的很多质疑，都要归因于相关法律的空白。

叶青说，规范国家公共财政收支的《预算法》的修订历程曲折，几经推延。这部法律的修订曾经列入两届全国人大五年立法规划，但至今仍未出台。

知情人士透露，原本有消息称今年4月召开的全国人大常委会要讨论《预算法》的修订，后来推到6月，至今不见动静。

现在已然到了7月底，叶青表示，最近一段时间大规模的中央部门"三公"经费公开或将对这部法律的修订形成推动，8月或者10月召开的全国人大常委会或将对此进行讨论。

预算法宜纳入多年改革成果

据中国社科院财贸所研究员、财政研究室主任杨志勇介绍，现行《预算法》1994年出台，从实施到现在已经十几年过去了，现实中的财政改革已经走了很远。本次《预算法》修订首先应该做的是吐故纳新，将多年改革的成果纳入其中。

杨志勇举例说，早在1998年，我国就已经宣布将逐步取消财政周转金，以整顿金融秩序，防范金融风险，转变财政职能。这部分内容应该在本次《预算法》修订中有所体现。同时，国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果也需要纳入法律范畴。

强化绩效应纳入审核视野

在晒"三公"经费的背后，更大的议题是财政预算公开。而我国的预算透明度目前处于初级阶段。杨志勇说，政府预算包括公共财政预算（一般性预算）、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。现在公众关注最多的是公共财政预算的公开，这是政府预算的主要组成部分。从理论上说，除了涉密和可能危害国家安全的项目，政府预算应尽可能公开。

此外，公共财政预算包括公用经费预算和项目预算。专家表示，除了关注"三公"经费，公众未来更应关注项目预算经费和实际结果。杨志勇举例说，比如城市运行方面，垃圾处理和地下排水系统是两个项目，现在的"三公"公开是把分散在这两个项目里的出国考察费、公车费、接待费抽离出来统计，这个数字固然重要，但仅仅从这一数字很难知道项目本身花的钱是多是少。

杨志勇说，弄清楚政府公共服务的成本、价格问题，是因为纳税人需要知道他的付出得到了什么，两者对应必须是以结果为导向。他建议经由晒"三公"形成的公众氛围，进而关注具体项目收支以及实际的便民服务效果。

此外，杨志勇建议在《预算法》修订中探索分项目、分块审批的方式，以解决部分人大代表反映的整个预算要否决只能全盘否决、要接受只能全盘接受的问题。

规范地方债务成修法难点

"很多人关心《预算法》的修订跟地方债有关系。"杨志勇说，《预算法》规定地方政府不得发行政府债券，但现实情况是，各地方政府的债务规模扑朔迷离，有些地方政府对自己要负担的债务有多少都不清楚。

现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡五级预算。该法同时规定，中央和地方实行分税制，各级预算应做到收支平衡。

杨志勇指出，这些规定与目前的财政管理体制有矛盾。1994年实行分税制之后，中央和地方财权、事权分配上的不统一成为一个大问题，对土地财政的依赖、非税收入、地方隐性债务等也都是问题。分税制的规定仅限于中央与省级政府之间，在省里，普遍实行财权上移，事权下沉，导致基层政府财政困难，举债现象非常普遍。但这些债务都没有进入预算编制和监督范畴。

杨志勇指出，在中央和地方事权、财权划分不甚明晰的背景下，中央与地方的分配关系尚未理顺，这是目前《预算法》修订的一大难点。既然实行分税制，地方政府在财政上至少是相对独立的运行主体。以前讲地方不能有赤字，多年实践证明做不到，"不如大大方方承认和疏导。"杨志勇指出，本次《预算法》修订应该对借债的条件进行规定，管理上可采取上级批准，中央统筹规模等办法。(责任编辑：马利)

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