八年间13份提案代表只为打破石油垄断

2013年03月09日 13:49 来源：经济观察报作者：张向东 0人参与 0条评论

八年、十三份提案，只为一事：打破石油垄断体制，争取公平待遇。全国工商联石油业商会秘书长马莉是这场漫长提案历程的亲历者。

期间，马莉一度灰心丧气，不愿再写提案。但曾任国家发改委能源局局长、国家能源领导小组办公室副主任的徐锭明告诉她，不要灰心，要年年写，不断写。徐锭明给她打比喻说，就像一个人有病，虽然吃药也不一定立竿见影，但不吃药便只有等死。

在马莉眼中，慢慢等死的是民营油企。

没有稳定的成品油供应保障，不具备参与公平竞争的资格条件，非国有加油站生存和发展受到极大制约。据全国工商联石油业商会统计，2011年，重庆涪陵区共有加油站87家，其中民营加油站51家，2011年1-10月，民营加油站只获得1.3吨的成品油供应，仅占中石油、中石化在当地销售总量的4.2%，面临大规模关门倒闭的局面。

马莉说，现在民营企业的生存环境越来越难了，如果我们再不提出来，没有解决办法的话，真的不知道还有几年可以坚持。全国人大代表、山东恒源石化集团董事长王有德的感受更为明显：“这几年，我没有看到石油垄断体制有任何积极的变化”。

3月5日下午，国务院副总理李克强参加山东代表团审议时，第一次当选人大代表的山东恒源石化集团董事长王有德等到了机会，他把一份呼吁解决地方炼油企业原油供应问题的议案材料交给李克强的随行工作人员。

这位全国工商联石油业商会执行会长不愿意放过任何一个机会，向中国最高决策层表达打破石油垄断，为民营油企争取公平政策。

当天，王有德还找到同时参加山东团审议的商务部部长陈德铭，他花了很长的一段时间向陈德铭反映当前民营油企受到的不公正待遇，他说，“近年来民营油企的生存空间越来越小，生存的环境越来越糟。”

王有德在此次人大会上提出的议案中建议，以试点的形式逐步向民营炼化企业放开原油进口权。这份议案，与石油业商会通过全国工商联提交全国政协的两份提案的内容实质，几乎没有任何区别。

在提交给2013年全国政协的提案中，全国工商联石油业商会呼吁，开放原油和成品油的非国营进口渠道，丰富成品油供给。同时，尽快打破能源国有企业全产业渗透的格局，特别是要通过保护非国有炼化和零售企业的权益与油源供应。

这样的提案主题，自2006年以来就不曾间断。八年变换，垄断未破；十三份提案，目标如一。

二

还好，提案历程在发生变化。

2012年，全国工商联提交给全国政协两份由石油业商会参与起草的提案，一份为《关于加大对民营炼化企业的扶持力度，促进炼化行业健康发展的提案》，另一份名为《关于清理废止相关文件规定，改善石油行业民间资本投资环境的建议》，建议承办单位均为国家发改委。

在前一份提案中，石油业商会上报的数据显示，截至2011年底，全国地方炼厂数量达114家，平均炼油能力达到116万吨/年，总炼能约8800万吨，占全国炼化能力的五分之一。但由于没有油源，只能长期加工劣质原油和燃料油(5168,13.00,0.25%)，而且造成大量设施闲置。

2012年的这份提案呼吁，“给予符合条件的民营炼油企业原油自营进口权，用于保证本企业生产的原油供给。”

在《关于清理废止相关文件规定，改善石油行业民间资本投资环境的建议》提案中，全国工商联石油业商会建议，清理、废止和取消或修改与“非公经济36条”文件精神相抵触、阻碍民间资本进入石油行业的有关文件和规定。

具体为：建议废止1999年5月由国务院公布的《关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》(国办发〔1999〕38号)；建议取消对成品油非国营贸易配额只能用于进口燃料油的限制，允许在配额内自行进口并在交易市场上流通。

全国工商联石油业商会认为，废止或取消上述相关文件，有利于缓解全国民营油企6000万吨仓储能力、7720亿元相关投资和300多万从业人员的闲置状态。

2012年10月，全国工商联收到了来自国家能源局的答复，国家能源局称，“民营企业与国有炼油企业相比仍存在较大差距，多数民营炼油企业在项目建设、市场准入、原料采购方面存在不符合产业政策要求等问题。”此外，“提案反映的部分企业原油分配计划量与实际生产需求不符、不允许加工进口原油等问题，与各地违规新建、扩建炼油能力直接相关，我们将通过调整产业结构、完善产业政策等措施协调解决这一长期矛盾”。

国家能源局的回复，让马莉看到了积极地信号，“至少在态度上，与此前得到的提案回复相比，已经是很认真了。此前的回复，大都是一页纸，内容只有一个就是告诉你，我们收到提案了。”

2013年2月5日下午，国家能源局石油天然气司副司长刘红专门到全国工商联石油业商会，就2012年提案的答复意见与商会秘书长马莉沟通。刘红带给了马莉更多积极的信号，国家能源局表示要加强与商会间的联系与合作，共同找出行业发展的症结和解决办法。但刘红也表示，鉴于石油产业的特殊性，我国的石油体制改革涉及产业规划、产业政策、价格体制、财政税收等诸多方面，需要多方共同协调、共同改变。

对于全国工商联石油业商会来说，2010年-2012年是提案的甜蜜三年，因为这三年间，从国家能源局、商务部到国家发改委，对待提案的态度都一改此前含糊答复，开始针对提案的具体内容具体解释和分析。国家能源局油汽司、国家发改委经贸司和商务部相关司局也开始主动与石油业商会建立起固定的沟通机制。

马莉说，2012年的提案给我们回复了，态度很好，对这个提案最后取得什么样的进展、有什么样的结果，国家能源局就过来跟我们沟通，跟我们讲为什么，让我们觉得结果还是一般。过去提案能回复就不错了，现在不仅回复，如果你觉得不满意，他会来沟通，然后告诉你他们在做什么工作，要我们配合做什么工作，为什么要这么做，其实部委的态度在改变。包括提案的问题，他们在做什么都是跟我们沟通的，所以还是有希望。

2011年，石油业商会委托全国工商联提交了《关于打破行政性垄断促进民营石油企业健康发展的提案》，并建议商务部和国家能源局承办，这份提案再次提出，“建立公平的市场准入制度，培育多元化的石油市场主体，营造竞争性的市场环境。同时，改革原油进口体制。”

在此后给予的提案答复中，国家能源局称，“目前，国内成品油批发、零售市场已经完全放开，符合条件的企业均可以申请经营资质，对企业所有制形势并无特殊要求。”；“只要符合产业政策、经国家核准建设的炼油项目，按正常渠道即可获得相应规模的进口原油资源”。

2011年12月7日，在全国政协提案委员会办公室下发的政协十一届四次会议办理情况征询意见表中，全国工商联石油业商会在“对办理态度是否满意”一栏，填上了“满意”；而在“对办理结果是否满意”一栏，则填上了“不满意”。

三

一份态度友好的书面答复，远不是提案的最终目的。民营企业的生存状况也并未随提案本身的积极变化而有所改观。中国国际经济交流中心副秘书长陈永杰，将这样的回复评价为“积极、肯定、抽象”，但是“态度有所作为，行动无所作为”。

马莉和王有德都明白他们还需要年复一年的提案和工作来为全国民营石油企业一个可以写上“满意”的答复。

2004年12月，湖北天发石油老总龚家龙发起成立了全国工商联石油业商会，2005年2月，国务院非公经济三十六条对外公布，民营油企看到了一道打破垄断的曙光。

2006年—2009年，全国工商联石油业商会先后起草的6份提案，均在呼吁打破垄断，给予民营油企油源。根据马莉的回忆，最终获得回复，大都只有一个意思，就是告知提案人，相关部门已经收到提案。而有的，甚至连个回复都没有，“我们都不知道我们写的提案究竟有没有提上去”。

陈永杰曾在2005年至2010年担任全国工商联研究室主任，曾是全国工商联提案的主要协调人和参与起草者。2006年至2009年间，石油业商会提交的6份政协提案都是在他的参与和指导下修改完成。

陈永杰回忆道，石油业商会的主要问题就是油源进口的问题和行业准入问题。这些事情一直没有解决，特别是进口。虽然中国加入WTO后承诺要有非国有的进口，最后给了十几个企业拥有进口权，但其中大部分是几大石油集团下属的企业，只有一小部分是民营的，但却给这些民营企业另外设置了一个排产计划门槛。这一门槛设置意味着，这些民营企业只有在拿到了中石油、中石化的排产计划后，才能进口。这样等于是国家对民营企业赋予的权力最后让国有企业行使通过权。这样的制度安排，导致这些获批进口的民营企业把好不容易拿到的进口配额卖给两桶油。

2007年、2008年、2010年到2013年的6年间，全国工商联石油商会先后6份提案中，明确呼吁废除进口原油进口中关于排产计划的门槛限制。让陈永杰无法理解的是，既然已经给了民营企业进口权，也承认民营炼油厂的合法存在，为什么就是不能直接将这些油交给民营炼厂生产炼化呢？

陈永杰说，实际上这些年很多民营企业在海外找到了油源，有的是合资开采，有的是拿到了油，这个油是比市场价低很多，年年都有，但就是进不来。

全国工商联石油业商会最新的调研统计显示，近年来，三大国有石油企业一方面大举进入直销和零售市场，中石油加油站总数从2009年的17262座增加到2012年的19469座，中石化加油站总数从2009年的29698座上升至2012年的30510座；一方面持续减少对非国有加油站(民营和外资)的批发份额，中石化2011年成品油零售量大增14.4%，直销量增加2.5%，批发量萎缩13.5%，占我国总加油站数量45.6%的非国有加油站成品油总销量不足我国成品油总消费量的20%。

2013年，全国工商联石油业商会再次向全国政协提出《关于取消成品油非国营贸易进口配额相关限制的提案》，第七年第七次，民营油企以政协提案的方式叩击同一块门槛。

四

2013年，全国工商联石油业商会起草的另外一个提案，提出了一个更为大胆和激进的建议：逐步分拆三大石油集团的炼化和零售业务，特别是要通过保护非国有炼化和零售企业的权益与油源供应，抑制国有石油集团在成品油零售市场的垄断性扩张。

这个想法始于2011年，石油领域被定为当年的全国重点调研领域，全国工商联与石油商会共同探讨民营石油企业的生存现状，在7月份把这份建议分离石油集团零售业务的报告上交至国务院，并选择在今年将其写成提案，通过全国工商联核准后上交。

但这样激进的提法，让不少人感到惊讶。此前每年的提案，全国工商联都会在内容上进行把关，“过于激进和明显与中央精神存在矛盾的提案，一般是不允许的。”2010年，在酝酿2011年政协提案时，石油业商会原本准备了两个提案，但是其中一个由于过于激进，而未能提成。

换届之年的2013年，让全国工商联石油业商会感受到了发生的变化。

3月5日，国务院总理温家宝在做政府工作报告时首次提出，各种所有制企业要公平参与市场竞争，同时提出以更大政治勇气和智慧推动改革。

这让正在参加两会的人大代表、山东恒源石化集团董事长王有德感觉“挺兴奋”。3月7日，他对《经济观察报》说：“我们始终隔着一个玻璃(1504,-11.00,-0.73%)门，始终打不开。这里面的原因是利益集团的问题。这些各部委应该都是知道的。代表们也感觉到市场不公平竞争，不能享受公平生产要素最明显的领域就是在石油领域。”

而此前，新一届中央决策层释放出来的某些信号，也让他们敢于提出一个“分拆三大垄断企业”的激进提案，来试探政府对石油领域改革的底线。陈永杰说，“石油的问题就是要老提，年年提，总是提。总会感动上帝，这个上帝，一方面是老百姓，另一方面是中央决策层。”

被感动的案例，发生在2009年。当年全国工商联提交的一份名为《关于抓住机遇完善石油储备体系建设的提案》，得到了全国政协主席贾庆林和国务院副总理李克强的批示。

翌年，国家石油储备中心举行利用社会库容存储油的资格招标，3家民营企业获准参与国家石油储备。

全国工商联历年提案一览

2006年

落实国务院3号文件、为民营石油企业创造公平竞争环境

2007年

1：打破石油垄断、建立统一、开放、竞争、有序的石油市场体系；2：改进原油进口政策、放宽国内石油市场限制

2008年

1：将民营石油企业纳入国家石油储备体系、支持民营企业参与国家石油储备建设2：深化石油流通体制改革、推进实现“市场经营主体多元化、油源渠道多样化、油品价格市场化”

2009年

完善石油储备体系建设