专家建议:京津冀成立大气污染防治特区(2)

提及深入推进这个规划时，环保部部长周生贤在2013年全国环境保护工作会议上表示，“完善区域大气污染联防联控机制。京津冀、长三角等跨省区域，我们考虑成立由环境保护部牵头、相关部门与区域内各省级政府参加的大气污染联防联控工作领导小组；对于珠三角等省内城市的区域大气污染防治工作，由省政府统筹协调。”

各地区也已经作出相关反应。以京津冀地区为例，北京市近日公开征求意见的《大气污染防治条例(草案送审稿)》中以“联防联控”为题单列一条，要求市政府应当积极与相关省市区建立相关区域合作制度。而河北在去年印发的生态环境保护“十二五”规划中，提出“制定实施京津冀区域大气污染联防联控规划，落实京津冀城市群大气污染防治统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的总体要求”。但是这些要求都还没能落到实处。王跃思直言难处在于京津冀地区并不受一个更高级别的地方政府管辖，所以实施会面临更多挑战。

他山之石

美国跨界大气环境监管，各级政府部门职权划分明确，工作协调有效

虽然目前实施的“联防联控”还没有取得成效，存在着制度上的障碍，但是一些特殊时期内短暂落实的“联防联控”已经取得成功的先例。

2008年北京举办奥运会时，就曾经与天津、河北、山西、内蒙古和山东等周边省份开展空气污染协商治理，根据北京市的空气质量状况对这些省份的能耗进行适当限制，最直接的做法就是停工停产。北京奥运前后的空气质量确实得到了短暂提升。曾担任奥运空气质量保障研究课题组专家的朱彤教授曾坦言，奥运留给北京的经验，很重要的一条就是进行区域的联防联控。

而世博会期间的长三角地区、亚运会期间的珠三角地区，也采取过类似的措施，在一定程度上改善了这些地区的空气质量。但是短期的停工停产并不能够成为防治空气污染的长远出路，只有完善了跨省区域的协作制度、落实责任，才能实现联防联控。

王跃思表示，在联防联控方面，珠三角地区做出了比较好的示范。广东省环保厅副厅长陈光荣曾在《中国环境报》撰文介绍珠三角联防联控的经验，从1999年至今，珠三角区域大气联防联控经历了构建理念、科学诊断、法律支撑、制定计划、组织实施、成效评估等六个阶段。

但王跃思也坦言，珠三角的大气污染防治联防联控监督协作机制，是在省政府协调下的跨地市行政区来建立区域统一的环境保护政策，从行政管理上来说更可行。

从国外来看，南京大学环境学院讲师汪小勇在《美国跨界大气环境监管经验对中国的借鉴》一文中指出，以《国家环境政策法》及《清洁空气法》为依据，美国联邦环保局与其他具有部分环境管理职能的政府部门职权划分明确，工作协调有效。地方政府之间经常会从各自的经济利益出发，找到利益共同点，从而联手合作。

“空气的跨界污染性质决定了有效环境管理不能采取分而治之的治理格局。从美国的跨界大气环境监管不难看出，其出发点都是设立一个跨行政区域的、独立的、专门的公共机构负责跨界范围内政府、企业和公众的全面协调，且能够参与政府的综合决策和能源、交通、城市规划、产业布局等方面的规划。”

因此，中国当下在跨区域治理的解决出路还在于，通过进一步完善立法，规范各地政府的职责，避免责任推诿和地方保护主义，根据经济发达程度的差异分配减排任务，从根本上减少工业和汽车减排，从而联手解决空气污染的问题。王跃思建议，可以由国家牵头，成立“京津冀大气污染联防联控委员会”，将该区域作为大气污染防治的“特区”，各地区行政负责人参加，用G D P的一部分作为治污经费。