中共广州市委广州市人民政府关于推进城乡一体工程的实施意见

（2012年9月19日）

为深入贯彻科学发展观，全面落实省第十一次党代会、市第十次党代会精神，根据《中共广州市委、广州市人民政府关于全面推进新型城市化发展的决定》，现就推进城乡一体工程提出以下实施意见。

一、总体目标和基本思路

1.总体目标。到2015年，城乡空间协调有序、基础设施网络健全、生态环境美丽宜居、产业发展融合互补、资源要素双向流动、公共服务均衡配置、城乡体制机制完善、人民生活和谐幸福的新型城乡关系基本建立。全市城市居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入分别达到49300元和25000元，城乡居民收入比缩小到2∶1左右。到2020年，城乡一体化经济社会发展管理体制和运行机制更加完善，城乡一体化发展水平全面提高，“共谋、共建、共富、共享”的经济社会发展新格局基本形成，成为全国城乡一体化发展的示范市。

2.基本思路。深入贯彻落实科学发展观，坚持规划引领，提升基础设施水平，促进农民持续增收，全力建设美丽乡村；坚持因地制宜、分类指导、试点先行、逐步推进；坚持以工促农、以城带乡、城乡互动。以构建新型城乡关系为主线，以深化农村综合改革和城乡一体化体制机制创新为重点，加快形成城乡一体化发展新格局。

二、优化城乡空间布局

3.构建“全域广州”规划体系。实施“一个都会区、两个新城区、三个副中心”的发展战略，完善“都会区—外围城区—重点镇（含中心镇）—一般镇”的城镇体系，并将规划体系延伸覆盖到村，形成“结构合理、功能互补、网络完善、产城融合”的城乡空间布局。都会区重点布局高端城市功能，营造岭南特色风貌和现代都市风貌，提升空间和环境品质。新城区注重完善综合配套，吸引人口集聚，推动产业和服务同步发展，实现居住、就业、基本公共服务设施均衡布局。副中心作为城乡一体化发展的重要载体，通过提升综合服务功能，承接都会区人口、功能的疏解，辐射带动镇村协调发展，加快农村城市化进程。重点镇（含中心镇）、一般镇作为城乡一体化发展的重要节点，通过完善综合功能，进一步提升服务能级和承载力。美丽乡村、转制社区作为城乡一体化发展的最基本单元，加强村庄整治，改善城乡居民生产生活环境，实现居住、产业、土地相对集中。（牵头单位：市规划局，配合单位：各区、县级市政府，市法制办）

4.推进产城融合发展。建设“三规合一”的决策管理实施平台，建立国民经济和社会发展规划为引领、土地利用总体规划及城乡总体规划与之相衔接的“三规合一”协调机制。优化产业空间布局，形成“一区三带”产业空间结构，注重产业发展、人口分布与城乡资源环境的良性互动。以城市建设引领产业发展，打造一批现代化的城市综合体，引导本地就业、本地居住。以两个新城区、三个副中心、海珠生态城、广州国际创新城、广州国际金融城、天河智慧城、增城挂绿新城等为重点，打造产城融合示范区。（牵头单位：市发展改革委，配合单位：市规划局、市国土房管局）

5.加快推进三个副中心的规划建设。花都副中心规划形成“一心三极，绿野花城”的总体空间结构，建设集聚高端服务业、先进制造业和战略性新兴产业的现代化空港新城。从化副中心规划形成“一核两区三星”的空间结构，建设宜居宜业宜游的生态健康城。增城副中心规划形成“一核三区”的空间结构，建设城乡统筹综合示范区和现代产业新城。把“三个副中心”打造成区域性交通枢纽、综合服务高地和生态旅游示范区。（牵头单位：市发展改革委，配合单位：花都区政府、从化市政府、增城市政府）

6.分类推进镇（街）发展。加快推进中心镇建设，在财政、用地方面对全市中心镇建设给予支持，增强中心镇产业和人口集聚功能，使之成为城区功能的有效补充平台和农村地区的重要服务中心。支持北部山区镇生态化发展，鼓励发展乡村旅游业、现代农业和现代服务业。推进城乡结合部城市化，推动转制社区居民向城市居民转变，转制社区向城市社区管理体制转变。以城市重点功能区内“城中村”为重点，加快推进“城中村”改造。选择与城市发展目标及规划功能布局基本匹配，基础设施相对薄弱，人居环境较差的“城中村”作为试点，改善提升环境品质，清拆违章、抽疏建筑，打通交通和消防通道，完善公共服务配套设施，强化社会管理和服务，使之成为环境优化、设施配套的城市低成本生活区。根据全市经济社会发展需要，结合各镇（街）的资源禀赋、发展现状，探索开展镇（街）行政区划调整。（牵头单位：市建委，配合单位：市农业局、市“三旧”办、市国土房管局、市民政局，各有关区、县级市政府）

7.分类推进乡村建设。确定“更新型”、“引导型”、“保育型”三类政策分区，引导村庄分类发展。更新型村庄应采取集中布局集中建房模式，与城市建成区系统完善的标准与准则保持一致，实现与城市之间的空间融合、管理一致。引导型村庄应实施资源整合、更新改造、集中居住。保育型村庄应完善市政基础设施，重点推进空心村改造、农民泥砖房改造、农村居民点整治和土地复垦。按照“一村一社区”或“一村多社区”原则，科学规划建设农村新社区，逐步改变农民分散居住的生活方式。实施美丽乡村行动计划，建成一批宜居、宜业、宜游的社会主义新农村。实施名镇名村创建工作，2015年底完成10个镇114条村的名镇名村创建，开展古村落保护工作。（牵头单位：市建委，配合单位：市规划局、市农业局，各有关区、县级市政府）

8.实施基础设施“五网七化”工程。以“七化”为目标，推进农村“五网”建设升级，建成连城带乡、延伸到户、城乡一体的基础设施网络体系。加快建设高快速路网，加快中心城区连接从化、增城及花都、南沙的轨道交通建设，完成新一轮1200公里村道建设，进一步解决边远山区出行难问题。加快农村地区二次改水，推进花都北江引水工程、中心城区北部水厂及配套管网建设，加快实现城乡供水同质同服务。推进“广州智慧乡村”建设，2015年前实现全市宽带进村、覆盖到户。建立健全农村垃圾收运和无害化处理的“户集、村收、镇运、县处理”体系。2015年农村卫生厕所普及率达到99%，农村生活垃圾无害化处理率达到100%，农村生活污水处理率达到70%以上。加快完善高压电网和农村燃气供应管网建设，推进农村“光亮工程”二期建设。（牵头单位：市发展改革委，配合单位：市建委、市交委、市水务局、市科技和信息化局、市城管委、广州供电局）

三、健全土地市场化配置机制

9.建立城乡一体化土地交易市场。建立覆盖国有建设用地和集体建设用地的统一交易平台，推动集体建设用地使用权以出让、出租、转让、转租和抵押等方式有偿流转。完善征地补偿制度，按照同地同价、动态调整、及时足额原则，合理补偿被征地农村集体组织和农民。完善被征地农民购买社会保险制度。完善农村集体经济发展留用地制度，实行货币补偿、实物留地、物业补偿、参股经营、等价置换、指标抵扣等多种模式相结合，统筹解决农村集体经济发展留用地问题。到2015年全面解决全市农村留用地历史欠账。（牵头单位：市国土房管局，配合单位：市法制办）

10.建立土地节约集约利用机制。出台农村村民住宅规划建设工作指引及其配套文件，全面落实《广州市违法建设查处条例》，加快制定城乡违法建设的处置办法，强化宅基地建房管理。探索建立宅基地收购、置换、退还等有偿退出机制。加强土地承包经营权流转服务，推动全市农村土地承包经营权加快流转。（牵头单位：市国土房管局，配合单位：市建委、市规划局、市农业局）

11.建立土地利用激励机制。实行差别化土地供应制度，建立产业项目准入标准和评估退出机制。对工业用地实行“弹性”供地，试点短期出让、到期评估制度，并制定相应的奖惩措施。鼓励企业通过年租制等方式获得建设用地，推行标准厂房出租的节约用地模式。加强基本农田保护，对承担基本农田保护任务的农户和村进行补贴，逐步提高补偿标准，并将补偿机制逐步扩大到所有耕地。改革土地分类标准，将市内大面积连片的公共绿地、山林地、湖泊水面等具有生态功能的非建设用地参照农用地进行管理。采取拆危、拆旧建绿等措施新增连片非建设用地，纳入农用地管理，不计入城镇建设用地规模。（牵头单位：市国土房管局，配合单位：市农业局）

四、促进城乡产业融合发展

12.加快发展都市型现代农业。进一步完善现代农业综合服务体系，充分运用现代科技改造提升农业生产精细化和销售网络化水平，实施科技兴农工程。实施新一轮“菜篮子”工程，到2015年，生猪、鸡、蛋、奶、塘鱼、蔬菜自给率保持70%以上。加快发展农民专业合作社，到2015年，市级以上示范性农民专业合作社达到50个以上。重点建设从化万花园、增城小楼人家、南沙现代都市农业产业园和花都生态农业示范园，支持从化创建国家级现代农业示范区，重点建设万亩水稻、蔬菜、水果、花卉、水产示范基地和现代化生猪养殖基地。大力发展设施农业，到2015年，全市农业综合机械化水平达到55%，设施农业面积达到20万亩以上。发展广州特色的乡村旅游，抓好滨海农业、岭南水乡、千年花乡、北部生态农业、农业科技、广府古村落等特色乡村旅游。（牵头单位：市农业局，配合单位：市旅游局、市科技和信息化局）

13.推动二三产业融合发展。进一步调整主导产业布局，强化市对各区的产业引导和项目布局，实现差异化发展。加快对区（县级市）、镇、村工业园区的整合，引导工业向园区集聚发展，加大区（县级市）产业园区扩容提升力度，建设一批功能突出、特色鲜明、辐射带动能力较强的产业园区（基地）。统筹产业对外和对内转移，分类推进中心城区“退二进三”和“双转移”。引导各区（县级市）因地制宜发展战略性新兴产业，培育新的经济增长点。（牵头单位：市经贸委，配合单位：市发展改革委、市科技和信息化局）

14.建立多层次网络化的城乡服务体系。大力发展新型农村金融服务，鼓励金融机构到农村设立网点，到2015年全市有10家左右村镇银行、50家左右小额贷款公司，进一步推广农户小额信用贷款和农户联保贷款。探索和试行农村土地经营权、林权、宅基地抵押贷款办法。大力培育资本市场、保险市场和农产品期货市场等农村各类金融市场，逐步增加农业保险品种。推动“城乡对接”的工农业产品流通体系建设，鼓励大型商贸市场完善门户网站、批发市场园区建立公共信息平台、重点批发市场园区或大型专业市场发展电子商务、连锁经营企业发展农产品网购业务。推进“万村千乡市场工程”建设，引导城市大型流通企业进入农村，提升建设商品配送中心，提高农家店经营管理水平。（牵头单位：市经贸委，配合单位：市金融办）

五、建立农民增收长效机制

15.实施农民增收共富行动计划。积极发展农村民营经济和中小微企业，“十二五”期间全市年均增加约1万户，新增就业岗位100万个。大力推进农村人口向城镇、农村劳动力向二、三产业“双转移”，促进农民就近就地创业就业。“十二五”期间，全市新转移农村劳动力25万人左右，提高农民工资性收入。加快农村集体经济股权固化改革，规范分配制度，提高分红水平，增加农民财产性收入。加快构建集约化家庭经营与产业化合作经营相结合的新型农业经营体制，深入挖掘农业内部增收潜力，促进农民家庭经营性收入增长。建立完善科学合理的生态补偿机制，提高生态公益林补助标准。建立和完善农村扶贫长效机制，深入推进北部山区扶贫开发工作，市本级财政对北部山区扶贫予以资金帮扶，到2015年，帮扶的贫困村集体经济收入达到30万元以上。（牵头单位：市农业局，配合单位：市发展改革委、市经贸委、市财政局、市林业和园林局，各区、县级市政府）

16.建立农村集体经济发展利益共享机制。2015年前完成条件成熟的集体经济组织股份固化到户改革工作，鼓励集体经济组织改制组建公司制企业。结合实施“三旧”改造，推动农村集体经济转型升级。探索推广农村股份合作经济联社发展模式，大力引导农民成立以土地、资金或产品为纽带的农民专业合作组织。进一步厘清和明晰农村各类组织的职能和关系，推动行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务三分离。按两年基本覆盖的要求，加快建立镇（街）农村集体资产交易管理平台。在镇（街）建立农村财务监管中心，加强农村财务监管。全面推行党务、村（事）务、财务三公开，全面落实股份合作经济重大事项审查制度和民主决策制度。（牵头单位：市农业局，配合单位：市财政局、市“三旧”办）

17.健全强农惠农支农的财政保障机制。建立覆盖城乡的公共财政体系，以区域间政府基本财力相对均衡为导向，按照市与区（县级市）已明确的财政分配体制，促进两级财政联动发展。落实市与区（县级市）项目配套资金，对财力相对薄弱地区给予扶持。优化转移支付结构，加大财政对现代农业设施、农地流转、农村基础设施和基本公共服务的直接支出和转移支付力度。加大市财政统筹力度，按照市委、市政府确定的工作目标，加大对城乡一体化发展的资金投入。财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度。（牵头单位：市财政局，配合单位：市农业局）

六、创新城乡社会管理

18.推进城乡户籍管理制度改革。逐步剥离附着于户籍上的各种社会权利，本市户籍已登记为“居民户口”且在农村有承包土地的人员，保留土地承包经营权，同时依法享有和履行农村集体经济组织成员应有的权利和义务。探索推行农民身份“三置换”：鼓励农民用集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过入股承包企业换股权；宅基地使用权置换二、三产业用房，或置换股份合作社股权，或直接进行货币化置换。推进农村人口和异地务工人员向两个新城区、三个副中心和中心镇集聚落户。着力促进高技能人才入户，完善异地务工人员“积分制入户”及其子女教育、住房保障、城乡社会保险制度衔接等方面的具体配套政策。（牵头单位：市发展改革委，配合单位：市公安局、市国土房管局、市人力资源和社会保障局、市教育局、市人口计生局）

19.建立新型城乡社会管理制度。坚持“两级政府、三级管理、四级网络”的城乡管理体制，推进社会服务管理重心下移，增强镇（街）、村（居）公共服务功能，加快将农村集体经济负担的社会公共事务支出纳入地方公共财政。妥善推进“村改居”工作。完善农村社会组织登记办法，培育农村服务性、公益性、互助性社会组织。健全村民自治机制，鼓励异地务工人员参与社会服务管理。探索建立村民小组（合作社）、行政村、镇“三级联动”的理事会制度，形成“上下给力、双向互动”的社会管理网络。完善区（县级市）、镇（街）、村（居）三级治安网络，大力开展重点地区出租屋安全整治，推动流动人口管理制度化、规范化和精细化。（牵头单位：市社工委，配合单位：市民政局、市委政法委、市农业局、市公安局）

20.构建城乡一体的社区公共服务体系。开展幸福社区创建工作，把社区打造成居民生活的幸福港湾。深入实施街道基础设施“五个一”工程，打造“一站式”社区服务管理综合信息平台。推动社区卫生、家政服务、社区保安、养老托幼、餐饮配送、修理服务和废旧物品回收等服务标准化和规范化。到2012年底，所有镇建立政务服务中心，到2013年底所有行政村建立公共服务站，具有一定规模的自然村建立公共服务点，形成“一点一站一中心”三级农村公共服务网络，与城市经济社会发展相适应、覆盖社区全体成员、服务水平较高的社区公共服务体系基本形成。（牵头单位：市民政局，配合单位：市科技和信息化局、市委组织部）

七、推动基本公共服务均等化

21.构建城乡一体的公共教育服务体系。推进义务教育规范化学校建设，到2015年城乡公办义务教育规范化学校覆盖率实现100%。加大对学前教育的扶持力度，到2015年，学前三年教育毛入园率达到98%以上，基本保障适龄儿童“有园上”。鼓励教师到农村地区和边远地区任教。建立城乡教师交流制度和区域内义务教育教师流动机制，优秀校长培养制度，实施农村中小学教师、校长定期培训制度。（牵头单位：市教育局）

22.构建城乡一体的公共卫生服务体系。推动医疗卫生资源向农村基层、城市社区倾斜，健全以区（县级市）级医院为龙头、中心镇卫生院为骨干、镇卫生院和村卫生站为基础的农村医疗卫生服务网络。推进“三甲”医院向两个新城区、三个副中心均衡布局，加快农村地区医疗中心建设。构建农村30分钟医疗服务圈，实现村村设立卫生站，加强农村医疗卫生人才建设。加强农村疾病预防和控制体系建设，提高农村疾病预防和控制的整体水平，完善突发公共卫生事件应急机制，进一步提升卫生应急处置能力。（牵头单位：市卫生局）

23.构建城乡一体的就业培训服务体系。建立城乡就业服务“网格化”管理机制，健全市、区（县级市）、镇（街）、村（居）四级就业服务体系。开展“一队三中心”建设的镇（街）要合理划分各项公共就业服务职能，将就业服务和就业援助纳入政务服务中心项目。对本市户籍居民城乡适龄青年接受技工（中等职业）教育提供政府资助，帮助其实现技能就业。大力推进新型农民培训，全面推行培训券制度，对有就业能力和就业愿望的本市农村劳动力，按需提供职业技能培训和鉴定补贴。实施农村专业人才“五个一批”工程，建立现代农业发展人才支撑体系。（牵头单位：市人力资源和社会保障局，配合单位：市农业局、市教育局）

24.构建城乡一体的社会保障体系。提高新农合保障水平，整合城镇居民医保制度和新农合制度，2015年实现城乡医保制度全面并轨。逐步提高城乡医保的政府补助水平。逐步提高城乡医疗保险参保率，到2015年，城乡三项基本医疗保险参保率达到95%以上。推进城镇居民养老保险与新型农村社会养老保险并轨，健全农村社会养老服务体系，改造提升农村敬老院，居家养老服务逐步覆盖农村，到2015年农村农民（35周岁以上）养老保险参保率实现100%。构建新型城乡社会救助体系，逐步缩小城乡低保标准的差距。到2015年底，基本完成面向本市户籍人员和参加本市社会保险的非本市户籍人员的市民卡发行工作，实现市民卡在人力资源和社会保障、卫生、民政等部门业务中的广泛应用。（牵头单位：市人力资源和社会保障局，配合单位：市民政局、市卫生局、市科技和信息化局）

25.构建城乡一体的文化体系。完善市、区（县级市）、镇（街）、村（居）四级公共文化设施网络，实施文化惠民工程，大力开展“文化下基层”活动，推动公共文化服务覆盖城乡基层和异地务工人员。加强对农村优秀民间民俗文化资源的系统发掘、整理、扶持和保护，开展农村文物、非物质文化遗产、历史文化名镇名村、古树名木等保护工作。（牵头单位：市文化广电新闻出版局）

八、保障机制

26.开展改革试点。按照试点先行、分步实施的原则，根据不同地区，侧重不同内容，做好改革试点设计和推进工作。加快开展城乡土地统筹管理制度创新试点。区分不同情况，在都会区、两个新城区、三个副中心、中心镇就制约城乡一体化发展的重点领域和关键环节分类开展改革试点，以点带面，推动整体突破。（牵头单位：市发展改革委，配合单位：市国土房管局）

27.加强基层组织建设。优化农村基层党组织设置，探索区（县级市）机关党建向镇（街）延伸。探索城乡基层党组织书记互挂交流制度，完善农村党建工作指导员制度，深化村（居）干部培训。加强城乡基层社区服务人才队伍建设，引导和鼓励高校毕业生到农村基层服务与创业，深入推进广州市高校毕业生“三支一扶”工作，组织实施“一村一名大学生”工程。（牵头单位：市委组织部，配合单位：市人力资源和社会保障局）

28.落实组织领导责任。成立市城乡统筹发展领导小组及其办公室，领导小组负责组织领导全市城乡统筹工作，组长由市主要领导兼任，办公室负责责任分解、综合协调、检查督办、目标考核等日常工作。各区（县级市）、各部门主要领导是城乡统筹发展工作的第一责任人。实施目标管理，市各有关部门、各区（县级市）要根据本工作意见，制定具体工作推进计划，明确工作责任和时间要求，确保全市城乡统筹发展目标如期实现。强化督查考核，制定市统筹城乡发展指标体系和考核办法，强化工作问责，形成工作倒逼机制。（牵头单位：市发展改革委，配合单位：市统计局）