现阶段中国不得不接受“汽车改造城市”的现实。如何进行主动和提前的规划，达到机动化与城市化之间的动态平衡，成为“堵城”突围的关键

文/《财经国家周刊》记者 王玉光

超速进入汽车社会的中国，正经历城市化进程中的必经之痛。

学界通常认为，交通拥堵非人为意志所能阻挡，其本质在于“城市化滞后于工业化，或者说是滞后于机动化”。

建国初期，中国仅有10%的人口住在城市。60年后，该数字已上升至47%。每年1000万-1300万农村人口的涌入，使城市的住房、交通、能源以及公共资源不堪重负。

多位城市规划专家几乎同时认为，在“机动化快过城市化”的大背景下，中国大城市的交通拥堵“最困难的时候还没到来”。而且，在强大的“城市化模式惯性”面前，“治堵”的人为空间极其有限。如何利用好这仅有的政策空间，对世界任何一座大城市的决策者来说都是个棘手难题。

当前，以北京、上海为代表，中国的一些“堵城”正试图通过“需求管理”限制私家车漫无边际的增长。但正如政府智囊们所担心的，“化解矛盾的手段，可能会激化更多的矛盾”。究竟该如何寻找一个“缓冲地带”，以达成机动化与城市化之间的动态平衡？

交通规划优先之困

城市规划专家认为，中国许多城市的交通拥堵，“病根”在于不科学的城市规划。

以北京为例。6年前，北京市交通委员会曾在年度工作会议上指出，北京的交通问题是“城市化、现代化、机动化进程中多重矛盾产生的，根本问题是城市规划的问题”。当时，北京已形成了回龙观、天通苑和望京3个规模巨大的集中居住区，被规划学界诟病为“睡城”、“卧城”。

主持参与北京市城市总体规划的中国工程院院士、中国科学院院士吴良镛在研究中发现，这些不断出现的超大规模的“睡城”已成为导致交通拥堵的根源。由于就业、城市配套等功能区布局的缺乏，致使大量人口每日如潮汐般进城出城。在早晚班高峰时段，交通拥堵也呈现明显的潮汐特征：双向车道的一边车流如织，“堵成了停车场”；另一边却车流稀疏，高度闲置。可谓“冰火两重天”。

对于另一个显见的特征，中国汽车工程学会理事长张小虞曾经指出，中国城市固有结构的不合理，体现为“多中心叠加”：“北京是政治中心、经济中心、文化中心、教育中心、金融中心、商务中心……各种‘中心’全都集中在市中心。特别是商务中心的叠加，造成写字楼‘丛林现象’。而写字楼人群又基本都是驾车人群”。由此导致车流大都向城市中心区汇聚。

多中心叠加造成的现实困境，即人口、产业和公共资源过度向城市中心区集中。中国社会科学院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞举例说：“北京市最好的三家三甲医院——北京医院、协和医院和同仁医院，全都集中在一个路口，焉能不堵？”

天津公安警官学院交通教研室王震刚也有相似体会：“天津最好的中小学教育资源都集中在和平区，很多人虽然居住在郊区，但依然想方设法将孩子送入和平区的学校，每天开车接送，交通需求量暴增。”

另外，国内城市规划发展过程中的土地利用和交通不协调问题皆值得反思。天津市公安交通管理局副局长畅志杰说，城市部分区域土地开发利用时未考虑交通出行因素，有的地方开发强度大但道路较少，有的区域路宽桥窄成瓶颈。

重庆市公安局交巡警总队总队长钱永培也表示，政府搞商业开发时往往忽视交通影响，开会研究时也不叫交管部门，未对大型项目进行全面的交通影响评价，甚至不重视长远发展，在原本应建交通枢纽地块盲目建高楼、扩商圈，吸引大量车流，加剧拥堵。

中国一些城市在开发时交通规划滞后，项目落地后才考虑交通，结果出现拥堵现象。重庆交通大学财经学院院长黄承锋等学者认为，更为严重的是，有的地方为追求GDP，不是从长计议科学合理配置道路用地资源，而是在用地问题上向开发商倾斜，甚至不惜牺牲道路环境。

此外，有别于西方国家通过“多中心”城市规划向外疏散人口和产业，中国大多数城市倾向于“摊大饼”式的向外扩张。规划专家认为，“单中心的城市空间布局，一般不利于交通资源配置的优化”。这一点恰是中国众多“堵城”的“致命伤”。

不科学的城市规划加上无节制的绵延区拓展，已经对中国众多“堵城”的治堵实践构成了挑战。城市规划这个“前置条件”不改变，修建再多的道路也解决不了交通拥堵问题。

中国城市规划设计研究院城市与区域规划所副所长张险峰认为，应该从规划调整这个“根本”上解决交通拥堵问题，交通规划先行，引导城市合理布局。“现在北京还要扩CBD、扩金融街、搞丽泽商务区，等于还是把办公区集中在三环内；居高不下的房价又将很多人赶到远郊区甚至河北、天津居住，将来还会大大提高上下班人流密度，交通能不能保证是一个大问题。”

突破“单核”布局

中国式“堵局”该如何破解？北京市交通发展研究中心主任郭继孚认为，首先应转变城市发展模式，优化城市空间结构调整和功能布局，实现“职住平衡”，从源头上减少交通生成；其次应建立以交通为导向的土地开发模式，在新建轨道站点周边开发密度较高的商业住宅，避免潮汐交通和早晚高峰的严重拥堵。

实际上，近年来许多受困于“单核”的国内城市大都提出了突破“单核”、构建多中心“新城”的突围策略。

2002年，吴良镛院士受北京市政府委托，参与推动和制定《北京城市空间发展战略研究》。他把自己对北京区域规划建设研究的主要成果，如：完善中轴线和长安街“两轴”，强化东部发展带和西部生态带“两带”，构筑以城市中心与副中心结合、市区与多个新城相联系的“多中心”空间格局等，都写进了新修编的《北京城市总体规划》。

在此基础上，北京在2005年-2020年的城市总体规划中提出，构建“两轴两带多中心”的城市格局，着力打造包括通州、顺义和亦庄3座重点新城在内的11座新城。11座“新城”基于原有卫星城规划，承担的主要功能即为“疏解中心城人口和功能、集聚新的产业，带动区域发展的规模化”。

此后，在“发展南城”、“CBD东扩”等城市拓展口号中，北京试图运用规划界推崇的“反磁力吸引体系理论”改变日益失衡的城市格局。该理论认为，“现代大城市因物质文化条件优越而产生人口向心力时，为分散大城市人口，克服这种力的吸引所采取的一系列措施”。

但“单核”向“多中心”突围在现实中是一个痛苦的过程。最大的挑战是“成本”问题。

有规划学者告诉《财经国家周刊》记者，北京此前曾有部分学者私下里议论过，将市级党政机关搬迁至东部的通州区，以疏散中心城区压力。但考虑到庞大的经济、政治成本，“讨论始终没有拿到桌面。”

《财经国家周刊》记者查阅诸多城市的新城规划发现，在“多中心”新城构想中，“交通优先规划”的原则得到强化。例如北京在新城规划中就提出：“积极发挥基础设施的引导作用，采取以公共交通特别是轨道交通为导向的城市发展模式，土地开发与交通设施建设相互协同，建立以公共交通为纽带的城市布局及土地利用模式，促进新城的理性增长”。

而现实情况却是，“多中心”新城的构想带来的，往往只是房地产业的繁荣。一条轨道交通常常成为一座“新城”房屋和土地的最大卖点。而当地价、房价急剧攀升后，所发挥的却是对产业和人口的“挤出效应”，与“反磁力”设想背道而驰。

2009年，北京“通州新城”房价、地价暴涨，超过2.2万元/平方米的房价直逼主城区，业界惊呼“北京房价倒挂”；同样是这一年，北京“房山新城”集中供应住宅用地，在万科、中建等地产巨头的哄抬下，“地王”频现。这两座新城，“都结结实实地打了一把交通牌。”

这或许是一种无奈的选择。中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞告诉记者：“北京市2009年卖地收入900多亿元，但修一公里地铁就要花费8亿元。没有土地财政，怎么加大新城的交通基础设施建设？”

中央财经领导小组办公室副主任刘鹤此前曾撰文认为：“城市化需要巨额资金投入，这是地方政府当前和未来一段时间内的主要难题”。从实际出发，“形成一套适应中国城市化需求的投融资机制和监管体制”，实现城市网建设的现金流量平衡，是推动中国城市化稳步发展的关键环节。

刘鹤还指出：“土地融资模式在微观层面似乎合理可行。但最大的困难是，这种模式带来的宏观后果还不甚清楚。”“因此要审慎对待，继续试验。”

综合诸多体制性瓶颈之下，中国人民大学公共管理学院副院长、土地规划中心主任严金明认为，“单核”发展模式有其强大发展惯性，要扭转绝非易事。“但多中心发展的导向仍要坚持。”

“公交城市”的救赎

调整城市规划非一日之功，一些交通规划专家提出，当前最现实的“堵城”突围方案，是发展建设“公交城市”、“公交社区”和“公交流域”，“城市建筑综合体与公共交通密切融合，逐步降低对小汽车的依赖”。

交通运输部部长李盛霖在接受《财经国家周刊》记者专访时表示，交通运输部最近一直在研究治理城市交通拥堵的方案。重点即是“公交优先”。

“现在北京市民公交出行仅占40%，而发达国家的这一比例达70%。需要在资金投入、设施建设、城市交通管理等多个方面保证公交优先。”李盛霖说。

南京市城市与交通规划设计研究院有限责任公司董事长、北京交通委员会顾问杨涛认为，在进行城市规划和土地开发过程中，一些地方忽视开发与公共交通建设的联动。缺乏“公交城市”、“公交社区”、“公交流域”的理念，“很多项目没有考虑跟公共交通密切结合，没有很好地将公交枢纽和城市的建筑楼宇群结合在一起”。正是这一点刺激了居民购车出行。

有专家告诉记者，在香港，城市开发建设与公交联动已经成为规划上的常识。每当规划建设新的大型住宅区域，都要优先考虑将地铁修到该区域。

虽然“公交城市”深得赞许，但国内城市相关投入的“历史欠账”太多。以北京为例，予以支撑的城市轨道交通设施欠账明显：日本东京的地铁有60条，里程超过1000公里；北京目前还不足10条，里程不超过300公里。

中国汽车工程学会理事长张小虞告诉记者，“北京从建设第一条地铁算起，此后近30年再没有地铁立项。对地下交通明显认识不够”。以北京为代表，其他城市要修地铁也曾经一度不被批准，理由是“造价高，脱离中国国情”。

李盛霖曾向《财经国家周刊》记者公布一组数字：全国大城市公共交通发展相对滞后。发达国家公共交通比重占到整个城市交通中的比例为50%至70%，而国内目前只有20%到30%。这与公交城市的目标相去甚远。

上海城市综合交通规划研究所陆锡明所长认为，“公交优先”在我们国家已经提出很多年，但由于城市公交需要地方财政补贴，很多地方积极性不高，没有落到实处。

由于基础建设的滞后，“公交城市”、“地铁城市”的现实令人失望。

在北京，早晚班高峰时段挤地铁成为上班族的噩梦。有人甚至发出“地铁挤掉人的尊严”的感叹。

北京地铁运营公司曾公布一项统计：工作日早高峰时，地铁1号线载客率瞬间值可达120%，“达到要靠人把乘客推上去的程度。”虽然目前1号线运行间距已缩短至2分15秒，达到设计极值，“不再需要人推”，但在一些常挤地铁的女性上班族眼里，“人与人之间保持10厘米的距离，在早高峰时根本就是梦想”。

牛凤瑞认为，正是由于目前城市公交出行的不便利，才将处于临界状态的人群逼向了购车一方。因而，“提倡公交优先发展，首先要保证公交优质”。

对此，李盛霖曾表态：“‘十二五’期间，交通运输部将进一步落实公共交通优先发展战略，重点加强城市公共交通运营监管、轨道交通应急保障、城市客运管理智能化等关键技术的研究，以科技创新为提升城市公共交通服务水平做好支撑，让广大群众愿意乘公交、更多乘公交。”

然而，一些笃信“当斯定律”的交通专家则强调，“单纯依靠增加供给无法解决交通问题”。更重要的是改变人们的交通出行意识，倡导绿色出行，让自行车和步行出行再度兴起。这种“车本向人本回归”的一幕，在发达国家发达城市已经出现。

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