现有行政体系下，公权力一旦发生越位，职能部门究竟如何自查自纠，实施政府内的法理制衡？当前发生在广西贺州一宗特许经营纠纷案，展现了其内在机理。

3月29日，来自广东的公交营运商钟高潮被贺州市工商管理局告知，10个月前该局对贺州市益盛公交汽车有限公司(简称“益盛公司”)工商登记所做变更行为，已“依法予以撤销”。

益盛公司是钟高潮等20名股东出资建立的企业，特许经营贺州市区内公交线路。一年前，贺州政府单方改约，将益盛公司公交特许经营权改换他人，随后贺州工商局仅仅通过单方更改工商登记，登报宣称企业所有权已改换他人。今年1月5日，广西自治区工商局发出行政复议决定书，要求撤销这一离奇的工商变更。

现在，至少在登记上，钟高潮拿回了自己的公司，但是，要讨回经营12年之久的公交特许权，还有一段路要走，益盛公司管理层甚至为此集体坐牢，包括钟高潮在内的五名公司高管，两年半前曾以偷税罪入狱。广西自治区地税局、广西区检察院发现问题，责令贺州有关部门“自查自纠”，最后，各项指控被一一推翻，所有人无罪释放。

事实上，围绕该特许权归属问题，贺州市行政权力四次越位，又四次被上级厅局勒令纠正，至今仍纠缠不止。

“厅局只是专业管理，地方是综合行政，我们不能越出边界太多。”提起内中反复，广西自治区建设厅厅长宋继东颇感无奈。

祸起特许权

“荒田无人耕，耕了有人争。”钟高潮说。

贺州原为县级市山区城市，人流稀少，政府公交营运招商三年，没有成效。钟称，正是他进来后多方营运，贺州公交才上了轨道，令特许权价值陡升，导致其悲剧。

钟高潮1992年成立海南儋州公交汽车公司，为全国第一家民营公共汽车公司，其经营模式以“政府零补贴”驰名；1998年，经贺州市建设局招商班子力邀，钟高潮投资230万元创办贺州市益业公共汽车有限公司(简称益业公司)，与政府签约租赁贺州市内公共汽车特许经营权，租赁期到2006年7月。

公交经营权原为贺州市公共汽车公司所有，已接近停运，向益业公司借款120万元维持日常开支。2001年6月，贺州市政府下发《关于市公共汽车公司转制为民营企业的批复》(贺政函[2001]34号，以下简称34号文)，按零资产将公司出让给原国有职工，组建成立益盛公司，约定租赁期满，益业公司公交经营权自然划归益盛公司。

就是说，租赁期满后，益业公司要继续经营，必须拿下益盛公司。经过协商，益业公司120万的债权转为益盛公司股权，成为控股股东，钟高潮担任公司董事长。

益盛公司副董事长梁军称，从企业改制到2006年特许权转移期间，益业公司公交车型为15-19座，每辆每天收费200-300元，本利基本扎平，利润极薄；2002年贺州升级为地级市后，线路需求开始增加，经营渐入佳境；2006年7月益盛公司承接公交特许权，尝试上了11台35-45座大车车型，运作下来，每辆每天收费800元，纯利300元，算下来每辆大车一个月纯利近万；9月份，益盛公司一口气改换了50台大车。

就在这个时候，有人前来“讲价”，建议益盛公司让出特许权，公司高层集体研究后没有同意，事端由此引发。

2007年1月9日，贺州市政府采购中心撇开34号文中公交经营权由益盛公司承接这一约定，单方面发出特许权公开招标。为了保住经营权利，益盛公司全力应标，和另一家是广东中山市张家边坚信汽车运输公司(简称“坚信公司”)展开竞争。抢夺最烈之际，采购中心以竞争名额不足为由，宣布招标活动无效。

半年之后，采购中心又发出公交特许权招标竞争性谈判文件，约定2007年6月26日召开谈判会议。事到临头，却突然补发通知，称会议召开时间“因故延迟”。

广西天际律师事务所律师王小滔向记者介绍，特许经营权的授予，行政法只规定了拍卖和招投标两种方式，没有竞争性谈判方式。从立法意思看，竞争性谈判接近于内部协商，是一种受限制的竞标方式。

梁军至今仍难以理解的是，公交特许权变更，并不是民营转国有，只是私人间的转手，所谓在商言商，公权力深度介入，出人意料。

事态由是急转直下。2007年6月27日，董事长钟高潮被贺州市纪委实施审控；随后，包括副董事诸多长、总经理、财务总监、车队队长等人，全数被拘入牢，政府方面发出指控是涉嫌偷税。

益盛公司管理层6月27日被控制，贺州地税局稽查局7月25日展开税务调查，属事后追补证据程序。通过对益业公司2005年1月1日至2005年12月31日地方税缴纳情况进行抽查，发现偷税5万多元。。

这5万多偷税额度，基本采用合同额推算法，按照签订的盈利合同，推算出应缴税额度，发现实际缴税少于合同推算额度，其差额就是偷税额。就是说，不根据实际营业计算税款，拿一个纸面上的计划额度作为纳税基准。

此种情形下，2007年12月，贺州地税稽查局下发通知，撤销此前作出的税务处理书，文件改由贺州地税局下发，偷税金额认定抬升到80多万元，调查范围扩展到1998年至2006年。

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