国务院发展研究中心研究员陈清泰

国务院发展研究中心研究员陈清泰先生发表演讲，他演讲的题目是《汽车产业政策和汽车社会政策》，以下为演讲实录：

女士们、先生们，上午好！

我想就汽车产业政策和汽车社会政策谈一点意见。中国汽车工业顺利的渡过了入世后的过渡期，目前大众汽车消费不断升温，汽车产业拉动经济增长的格局已经显现，中国汽车产业布局初步形成，市场竞争更加充分，汽车消费和生产对社会的渗透作用和影响力迅速扩展。与此同时，能源、环境的矛盾也在迅速上升。种种迹象表明，中国正快步进入汽车社会。

汽车社会所涉及的领域十分广泛，对当前和未来的经济、社会、人文的影响也极其深刻，这里有正面的，也有负面的。因此在进入汽车社会的起点，政府面临一系列需要认真研究和解决的问题，此时以怎样的理念、采取怎样的政策将决定中国和居民能不能更多分享汽车社会的正面效应。随着形势的发展，中国应及时从对汽车生产经营的微观干预中淡出，国家有关汽车政策关注的重点应及时转向迎接汽车社会所面临的机遇和挑战。

第一，由关注汽车制造业转向关注汽车产业链。

工业化是一个复杂的系统构建过程，往往需要有带头产业的拉动，以带头产业的发展对相关产业提出需求、促进技术进步，为相关产业提供市场，拉动产业结构升级。中国曾经提出以钢为纲、以粮为纲，我想这都是选择带头产业的尝试，但是由于选择不当，没有取得成功。汽车是可以被大众消费的最终产品，它具有产业链特别长、产业规模特别大和技术密集、资本密集的特点，这个集零件数以万计、产量以千万计、保有量以万万集为一身，能吸引当前诸多领域的科技和产业成就，而又百年不衰的商品，在世界上几乎是绝无仅有的，这就使它登上了制造业的皇冠[综述 图片 论坛]地位。汽车可以带动的行业和产业面之宽，能包容和吸收各种新技术、新材料、新工艺、新装备之广，可形成的产业规模、市场规模之大，是其他产业所难以相比的，这就使汽车产业成为工业化最为理想的带头产业。无论是一百年前的美国，还是二战后的日本、德国和近代的韩国，都曾有意无意的把汽车作为带头产业拉动产业结构升级，并取得了很大的成功。

当代，用引进的产品、引进的装备、引进的零部件、引进的主要原材料来加工组装汽车，这并不是一件非常困难的事情，但是这样的本土制造只是外资的一种销售模式，对当地产业升级很难有什么引领作用，这不是我们政策追求的木。在汽车工业规模化发展格局形成之后，政府应该更加关注如何发挥汽车工业推动工业化的积极作用，政府的重点应转向关注整个产业链特别是产业链中的薄弱环节，把一个个的瓶颈当作本国企业技术进步的命题、产业升级的突破口。在这些领域有汽车产业强大的需求拉动，政府有限的政策投入就会产生较大的政策效果。汽车作为带头产业，在持续拉动产业结构升级的过程中，也将使自身立足于根深叶茂的科技工业基础之上，使汽车这枝工业之花保持绚丽和光彩。

第二，由关注汽车产业自身要转向更多关注汽车产业的外部性因素。

汽车是一个耗能、污染环境和需要大量基础设施支持的产品，制约汽车消费持续性的主要因素不在汽车产业的内部，而是涉及能源、环境、交通畅通和交通安全等外部性因素。中国汽车能耗在石油消费中，2000年大约占三分之一，2010年预计超过40%，而到2020年将达到57%到60%。在一些大城市，机动车排放的一氧化碳、碳氢化合物很快成为第一污染源。有的城市，例如北京，交通高峰期主要道路的平均车速只有11公里/小时。另外，多年统计表明，全国非正常死亡中交通事故是第一杀手，一年夺去约9万人的生命。

可以看出，汽车是一个外部性很强的产业，厂商在汽车产销和服务中获得了利润，消费者因拥有私人交通而提高了生活质量，而由这一过程消耗的资源、损坏的环境和带来的交通安全损失却留给了全社会。在这些市场失灵的领域，政府应从社会公众利益出发，通过设定市场准入门槛，利用技术法规、税费等工具进行调控，发挥市场和市场主体不可替代的作用。例如，应有步骤的提高燃油消耗量限制标准、汽车排放标准和汽车安全标准等，对可能产生负面影响的部分设定市场准入门槛、促进厂家改进技术、制约粗放型发展。同时，还应实施对节能、环保汽车的经济性激励和对大型高油耗汽车的经济性限制政策，引导厂商的研发、投资和生产经营行为。

第三，由侧重经济性管制转向更加观众汽车消费政策。

较长时期以来，为抑制过快的投资增长和提高产业集中度，政府强化了行政审批，从生产侧对汽车产业的准入投资等进行了严格的管制。这一政策在抑制地方政府对汽车投资热中发挥了一定的作用，但随着形势的变化，过度的经济性管制也产生了一些负面的效应，例如1994年和2004年发布的两个汽车产业政策，一个共同的侧重点是从投资生产侧进行严格的管制，产生的负面效果是，管制越严格，低水平重复的冲动就越严重，放行了外资、堵住了民企，例如奇瑞、吉利等都冒险走过了非常扭曲的途径才免于被扼杀在摇篮。再如，十一五计划规定，2000年中国汽车的产量是320[综述 图片 论坛]万辆，而这一年实际的销售是571万辆，如果严格按照国家计划目标控制生产能力，那么2000年社会需求的44%就得依赖进口。实践证明，在市场经济体制逐渐完善的今天，中国必须从替代市场的角色中淡出，在市场约束比较充分，产前约束比较到位的情况下，政府的政策重点应及时由投资、生产侧的经济性审批转向更加重视消费政策的引导。

实现汽车产业可持续发展最终取决于居民的汽车消费方式和消费行为，制定和实施汽车消费政策具有特别重要的意义。是否购买汽车这是居民在一定消费环境下的自主选择，在竞争性市场中，不是厂家生产什么，居民只能消费什么。相反，居民有什么消费偏好，厂商就会追踪、研发、生产什么和生产多少。而居民的消费倾向，又在很大程度上取决于由政府提供的消费环境。美国的特殊消费环境导致了大型车盛行，西欧国家的消费政策造就了小型节能车消费的偏好。从这个意义上说，政府通过制定和实施符合国情的汽车消费政策，创造可持续的汽车消费环境，就能抓住汽车产业的牛鼻子。例如，燃油价格充分反映能源的稀缺程度，就能引导节能型汽车的普及，进一步拉大不同排气量汽车的消费税费会鼓励小型车的消费，对节能型环保汽车采取减免税费等激励政策会刺激购买节能环保汽车，对排气量特别大的汽车加收油老虎税会抑制对大型车的偏好，市中心繁华地段设置比较高的停车收费会鼓励市民乘坐公交等等。只要设定科学合理的目标，政府总可以制定出适当的消费政策，引导居民的汽车消费，而消费者的货币选票又会对厂商的研发和生产有强烈的导向作用，最终形成汽车生产消费的良性循环。

第四，由专著汽车产业自身要转向关注汽车社会。

汽车是个改变世界的机器，它的影响远远超出了一个产业的范畴，汽车消费普及到一定程度，特别是轿车较大规模进入家庭后，个人有了交通手段，距离和时间的概念发生了变化。在这个过程中，不仅会改变人们的生产和出行方式，而且会改变城市结构和就业结构，改变人们的区域概念、住地选择、消费结构、商业模式、生活方式，甚至休闲方式，改变人们的社会关系、沟通方式、活动节奏，以及知识结构、文化习俗，逐步形成中国自己的汽车文化。

汽车社会带来的变化是悄然发生的，国际经验显示，这是极其深刻的系统性社会变化，如果有所准备、正确引导，不仅会拉动经济增长，而且会提高居民生活质量、推进社会进步，如果对这一形势准备不足或引导不当，要么可能错过推进经济增长提高居民生活质量的机会，要么由于盲目性而带来资源、环境和社会等方面灾难性的后果。因此，在进入汽车社会的起点就应该从未来居民出行方式和物流模式、城市布局和城市结构、交通网络和基础设施、交通效率和交通安全、汽车能源结构与能源安全、替代能源和节约能源、汽车减排和生态保护、发挥汽车产业带头作用与汽车相关服务业的发展，以及汽车文化等，经科学论证和反复研讨，形成具有前瞻性、全局性、战略性的大思路和顶层的政策框架，这是极为重要的当务之急。以顶层的政策来指导政府部门制定具体政策，给厂商和消费者一个一致性的、稳定性的预期，才能引导中国的汽车社会朝着有益于社会进步可持续的道路不断前进。

第五，注重政策和政策目标的一致性。

目前，为应对因汽车保有量不断增加而出现的问题，相对部门和地方不断出台有关政策，在缺乏顶层政策框架指导的情况下，不时暴露出顾此失彼的矛盾。例如，政策间不一致，如一方面企盼发展本国资本为主的汽车工业，另一方面又设置种种障碍，在外资已全面进入的背景下，实际上是限制了内资特别是民营资本的进入。一方面实施节约优先的政策，另一方面成品油价格、燃油税等的改革又迟迟不能到位。偏低的油价和偏高的车价相叠加，政策的效果是鼓励消费大型车。

再如，一方面制定了汽车减排和提高油品标准的时间表，另一方面，由于油价倒挂，炼油企业亏损，炼油企业没有通过技术改造实现燃油技术达标的积极性。部门之间不协调，例如企业逐渐发现第三阶段汽车排放标准能不能在2008年实施，在政府之间看法是不一致的。炼油和汽车企业大都左顾右盼，谁也不愿意冒然先行投入达标的油和汽车，以免遭受损失。例如2003年国家环保总局发文，要求对先进柴油机轿车的生产使用不应采取歧视性政策，但至今，主要大城市柴油车不准进城的禁令依然没有解禁。

再有就是政策执行不到位，例如汽油燃油消耗量标准已经出台，二阶段汽车排放标准已经执行，根据抽查检验的结果，不同地区、不同厂家的差异性极大，不达标产品可以销售，就把守法企业推到了劣势地位。再有就是政策不稳定，例如一些城市一度提倡汽车使用优化天然气，还设立了加气站，几年后的今天，优化天然气汽车已经很少再看到。2006年1月生效的《可再生能源法》鼓励开发可再生能源，但只有原则没有细则，在石油价格不断高涨的情况下企业的大量投资涌向燃料乙醇、煤制油等等，使很多投资者陷入进退两难的尴尬境地。

无论是政策与政策目标不一致，政策间相互矛盾，还是政策执行不到位，政策缺乏稳定性，都在不断向企业和消费者发出不一致的信息，不仅使很多人无所适从，而且企业和消费者都可以以自己的偏好来解读政府的政策，不同的行为取向都可以找到政策依据，结果出台了很多政策，但是不能为实现总政策目标形成合力，使政策效率大大折扣。

为应对加入WTO的严峻形势，国家制定了一系列的政策，使中国汽车产业顺利渡过了入世后的过渡期，随着形势的发展，中国政策的重点应当及时调整。

谢谢！