全国各地“改下不改上”的公车改革试点纷纷遭遇困境。真正的难点并非具体模式，而是如何彻底打破原有利益格局
沉寂了一段时间的公务用车改革(下称公车改革)，近来又成焦点。
3月23日，在北京召开的第三次廉政工作会议上，国务院总理温家宝明确表示，随着乘用车社会化服务不断完善，以及家用轿车日益普及，公车改革的条件已经具备。在鼓励各地从当地实际出发推进这项改革的同时，应加快推进公务用车配备使用制度改革。
从1994年以来，为解决公车负担日益加重以及治理公车腐败行为，中央曾出台相关规定，一些部委和地方也纷纷启动了车改试点。但从高层清晰传达出要在全国范围内推进这一改革的信号，这还是首次。
之后，有媒体称，中央纪委、监察部已牵头制定公车改革指导性意见。尽管在接受本刊记者采访时，监察部有关人士否认该部门参与任何有关车改的工作内容，但种种传闻并非无迹可寻。
接近决策层的知情人士向本刊记者证实，首次全国性车改方案正由发改委牵头制定。而参与成员单位，包括财政部、监察部、中央纪委、国务院机关事务管理局、审计署以及国家预防腐败局等。
不过，这位人士也暗示，公车改革所涉利益复杂，“目前阻力很大，正处在激烈争论的阶段”。
在媒体上，有各种各样的数据，从200多万辆到500多万辆不等。但据本刊记者了解，目前尚没有任何准确的官方统计数据。
长期关注公车改革问题的全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青对本刊记者表示，他个人估算，中国的公车数量应在300万辆到400万辆之间。
虽然具体数据的估计上存在出入，不过在国家行政学院教授竹立家看来，中国是世界上拥有公车数量最多的国家，应无疑问。
“全世界其他国家的公车加起来，也没有中国多。”他说。
数量如此庞大的公车队伍，直接加剧了财政负担，甚至成为财政支出“黑洞”。有专家表示，保守估计，每辆公车的年支出也在6万元左右。每年仅养车费用，就不下2000亿元。
“轮子”上滋生的腐败，也令人瞠目结舌。清华大学公共管理学院教授任建明在一份报告中指出，公车私用现象十分严重，且难以监管，超编、超标配车，豪华装饰，借公车维修损公肥私等十分常见。
他举例说，有些公车司机仅修车，一年就花二三十万元。黑龙江曾出现公车维修，修车公司让司机自己填报销单的事情。
公车的广泛配给，也严重助长了领导干部阶层的官僚习气。乘坐公车成为官职和地位的象征。领导干部阶层和社会其他职业群体相比越来越特殊化，进一步加剧了社会分化。
鉴于公车泛滥带来的诸多弊端，1994年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》，明确要求，“部长级和省长级干部按一人一辆配备专车；现职副部长级和副省长级干部，保证工作用车和相对固定用车。”
这一规定开启了中国公车改革的序幕。但遗憾的是，该规定的实际执行情况并不理想。任建明指出，几乎所有地方的乡(镇)长、县里的科级干部，甚至一些副科级干部，都配有专车。规定与现实之间的反差颇具讽刺意味。
试点之困
中国的公车改革试点，最初可以追溯到1993年。当时，位于珠三角的广东省东莞市沙田镇，率先取消了领导干部公务用车，改发交通补贴。
试点的第一个高潮出现在1998年。当年9月，原国家体改委出台了《中央党政机关公务用车制度改革方案》，而浙江、江苏、湖南、重庆等省市的部分地区的车改试点亦陆续启动。
之后，2001年，江苏省将车改试点从单个乡镇车改扩展到300多个乡镇。此后，湖南资兴、浙江杭州、义乌，江苏江阴等地竞相加入。
最新的一波浪潮起于2004年。除了国家审计署、国家宗教局等国家机关，北京、上海、广东、湖北等20多个省市亦开始进行公车改革试点。
目前已经进行的试点，无非三种模式：公车货币化；公车集中管理；以及前两种模式结合的模式。
公车货币化模式以广东珠三角、辽阳弓长岭区为代表，特点是公车全部收回，公务人员按照行政级别给予补贴。
集中管理则以昆明为代表，党政机关的所有公车全部停用，统一上缴。各区公车管理领导小组处置。规定各区公车专用卡定额包干，标准为人均400元/月，超支不补。
第三种模式以杭州为代表。所有公车集中至杭州市服务中心，公务人员按照自愿原则选择。愿意领取车补的公务人员，依旧按照行政级别领车补；愿意使用公车的，必须按照规范严格使用。
然而，据本刊记者了解，无论是哪种模式的试点，迄今为止，取得完全成功的为数寥寥。因此，从2005年至今，车改一直处于尴尬的低潮期，无力掀起大的浪潮。即便此次国务院廉政工作会议正式就公车改革表态，在接受本刊记者采访时，不少地方试点的负责人亦不愿做任何回应。
对于上述试点，目前最大的批评就是“改下不改上”，很难真正做到彻底改革。
以颇受不少专家好评的杭州车改为例，2009年4月14日，杭州市市市委办公厅下发的《关于杭州市市级机关公务用车制度改革的实施意见》就明确规定，“市委、市人大常委会、市政府和市政协四套班子领导暂不参加车改。”
任建明在接受本刊记者采访时表示，山东威海进行的车改试点，也只针对正处级以下，并不包括市级领导在内。这或许恰恰是车改反反复复的根源之一。
此外，具体的补贴额度，亦在社会上引起巨大争议。
北京师范大学法学院教授陈云生对本刊记者直言，有些地方车补一年高达8万元，超过很多民众全年收入，“这种车改怎么能得到民众认可呢？”
路线激辩
在清华大学公共管理学院教授任建明看来，地方和部分部委机关单兵突进式的车改，面临今天的困境，也在意料之中。
探究个中原委，从表面上看，主要是改革始终处于放任自由的状态，由各地或一些部门自愿、自主进行；深层的原因则是地方和部门的主要领导人，是现行公车体制的最大受益人或最主要的既得利益者，同时，他们也就成为了改革的最大阻力源。
纵观各地、各部门改革试点，都有一个普遍特点，即改革只在基层或中层干部中进行，高层的副职都很难被触及。这种不彻底的、不触及主要矛盾的改革，自然会受到来自广大群众(包括一般干部)的质疑和批评。
任建明强调，这种局部式的改革，必然形成“谁改革，谁吃亏”的负激励局面。这也是所有地方和部门改革试点受挫、反复，甚至失败的最根本原因。正确的选择，应该是尽快启动全国统一的改革。
发改委一位不愿透露姓名的官员亦对本刊记者表示，像车改这样的改革，被改革的对象是领导干部和整个利益集团，因此“每一个都是硬骨头，阻力很大”。
目前，在公车领域已经形成强大的既得利益群体。在这个利益链条上，除了作为公车使用者的各级领导干部，还有公车采买机构、生产厂商、公车司机、车辆维修公司等。
正因为如此，北京师范大学法学院教授陈云生对于下一步的车改并不乐观，“凡涉及利益调整方面的改革，都不会顺利推进。”
清华大学公共管理学院教授任建明告诉本刊记者，经过多个地方的长期试点，基本符合中国特色的改革模式应该是比较清楚了，即走货币化补贴和市场化之路。
全国人大代表叶青以及国家行政学院教授汪玉凯在接受本刊记者采访时，均对杭州模式给予肯定。在他们看来，这种模式既考虑了实际的工作需要，又尽可能地做到了防止“公车腐败”，是一个值得肯定的方向。
任建明建议，应在国家层面上，成立车改领导小组，并给出时间表和改革路线图。而且，改革方案应覆盖所有的公务员，这样改革才能彻底。可考虑在三年内，完成整个全国性的车改进程。届时，应只对国家正职、国家副职和正省部级领导保留专车，对副省部级领导保留工作用车。其他所有干部的专车或工作用车一律取消，纳入市场化的用车轨道。
他解释说，之所以要采取稳步推进的方式，一是分期分批公开拍卖现有公车，有利于市场稳定，并防止国有资产流失，二是公车司机的分流和再就业，也都需要一个过程。根据测算，车改后有望节省40%到60%的财政支出，这无疑是一笔可观的“经济账”。
不过，一直对公车消费大力抨击的国家行政学院教授竹立家，对于目前的车改模式并不满意。这或许亦代表了另外一种更为激进的声音。
在他看来，现有的公车改革模式，都在潜意识中固化了官员的特权意识。鉴于目前公务员的收入已经高于私营企业人员的平均收入水平，再额外给予公车补贴，并不符合国际通行的规则。
不少欧美国家，享有专用公车待遇的仅仅是整个行政架构中金字塔顶的少数人。很多部长、内阁成员，都只能与别人分享公务用车，甚至自行开车、搭乘公共交通工具上下班。由于文化与社会传统的差异，中国很难一下子过渡到这种政治环境中，但大方向不应动摇。
“这次公车改革，要从取消公车的理念出发来制定政策，而不是把传统一些‘特权’固定化、法规化。”竹立家说，“否则，这样的改革只能是失败的夹生饭式改革。”
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