二、我国污染税立法的现实需要

(一)实现“污染者负担”原则的需要

随着环境污染和破坏的日益严重，国家在环境保护方面的投资也越来越大，而国家拿出的资金其实都是全体纳税人的税款，环境治理投入的增大意味着国家在其他公共福利方面的开支减少。“凭什么由个别人造成环境损坏要由全体社会成员来为其负担呢?”①为改变这种不合理现象，在1972年由24个国家组成的经济合作与发展组织环境委员会首次提出了“污染者负担原则”。这一原则因符合社会公平，并有利于环境污染防治，故很快被确定为环境保护的一项基本原则。1992年联合国环境与发展大会通过的(关于环境与发展的里约宣言)再次呼吁：“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿的国家法律”，“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用。”①由此“污染者负担’’原则成为全世界通行的环境保护基本原则。污染税立法所体现的“谁污染，谁纳税”精神正是“污染者负担”的环境保护基本原则的具体体现。

(二)改革我国现行环境保护收费制度的需要

在环境保护方面，我国目前对污水、废渣、废气、噪音、放射等五大类113项污染环境行为实行征收排污费制度，即向环境排放污染物的企业必须交纳一定的费用，而所交纳的费用必须专项用于环境污染的防治。该制度在20多年的实践中虽然取得了一定成绩，但也出现了以下问题：

(1)征收面窄，渠道单一，以至于收取的费用远远满足不了治理环境的需要，实际上造成了“欠量收费”；由于收费标准低，致使企业宁愿交纳少量的排污费，也不愿主动治理污染。

(2)以费的形式征收，缺少法律的依据和定性、定量标准，刚性不足，以至于一方面任意拖欠现象严重，不少地方、部门甚至采用“协议’’征收办法；另一方面对征收资金也管理不严，普遍存在挤占、挪用情况，导致治理资金的缺口越来越大。

(3)现对排污费的征收仅限于企业，大量的非企业排污主体排除在缴费之外，因而对整个社会缺乏警示和限制作用；虽然已有100多种污染行为列入收费行列，但还有相当多诸如恶臭物质、部分工业固；体废弃物、生活垃圾、生活污水、电磁波辐射等仍未征收排污费，因而交纳主体和征收范围过窄。

(4)按规定现收取的排污费中的80%要返还给企业用于重点污染源的治理，这使企业因污染环境所付出的代价的大部分又被企业拿了回去，排污费制度失去了应有的意义。而且，即使企业将所返还的排污费全部用于重点污染源治理，在大多数情况下也只是对自身污染源的治理，并不会用于已造成的外部环境的治理。所以这种简单返还制度不利于环保资金的统筹与合理安排，根本无法形成环保的综合治理。

(5)排污费计人企业生产成本的规定使企业造成的污染与其利益不挂钩，企业可以将缴纳的排污费列入生产成本作为商品价格的组成部分由消费者承担，以至于谁置污染于不顾谁受益越大，而谁投入污染治理的费用越多谁负担越大。

(6)尽管环境保护法赋予征收排污费以一定的强制性，但其内容比较零散，调控的力度也不够大，对缴费者来说只有义务没有相应的权利，对征费者来说其权利义务也极度不明确。

鉴于以上问题，如果将排污费制度中更适宜征税的部分改为税收，使其具备一般税收的性质，那么就可以将造成外部环境严重污染的企业、单位和个人均纳入征税范围，依照税收法定、税收公平和效率原则统一征收标准、征收范围和征收程序，强化征收的固定性、强制性、无偿性、公正性和效率性，更好地保护环境资源，也更好地维护国家、企业和社会成员的利益。

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