我国污染税立法设想——《税法新论》(3)_汽车

我国污染税立法设想——《税法新论》(3)

2009年09月08日 14:12杭州法图网络科技有限公司【大中小】【打印】共有评论0条

三、我国污染税立法的主要内容

我们认为，我国污染税法可按下列框架建立：

(一)纳税人

确定污染税纳税人的原则有二条：一是“谁污染，谁缴税”原则。只要有污染行为，行为人就要为其支付代价，因而凡在我国境内造成外部环境污染的企业、单位和个人均是该税的纳税人。二是“谁受益，谁缴税”原则。即凡是环境的使用者和受益者均是纳税人，如政府处理污水和垃圾对每个人和每个家庭都有利，因而可按人头或以每户家庭为纳税人。总之，污染税的纳税人既可以是单位也可以是自然人甚至家庭。对一些分散的污染行为，可以考虑借助商品间接税的征收方式确定纳税人以实现征收目的。

(二)征税对象和应税范围

目前，我国污染税的征税对象可分为排放废气、废水、废物行为和产生噪音行为等，由此可将污染税分为大气污染税(包括二氧化硫税、二氧化碳税等)、水污染税、固体废物税(包括垃圾税、饮料容器税、润滑油税、废电池税等)、噪音税这几大类，行为人只要发生了污染税法规定的上述行为，就要缴纳相应的污染税。

污染税的应税范围极为广泛，表现为几乎所有造成环境污染的行为都可列入征税范围，生产、流通和交换的任何阶段也都可以设置污染税。从环境保护的要求看，该税的征税范围会逐步扩大。为便于征管，对范围较广且难以确定的征税对象有必要通过规定税目表将征税对象具体化，如固体废弃物税就需要有税目表将应征税的固体废弃物加以明确，且不同的固体废弃物根据治理难易不同(以可循环利用和不可循环利用为标准)确定不同的税率。

(三)计税依据

污染税的计税依据可分不同污染行为或污染物情况确定：(1)污染物的排放量。从国外污染税立法看，多以污染物排放量作为计税依据，这样做的好处是既可以直接刺激排污者减少污物排放，又不会因征税而左右纳税人对防治污染的方法的选择。其缺陷是为保证税收的严肃性和公正性，必须准确核定纳税人的污染物排放量，而对污染物的排放量需要由有关技术部门建立起一套有说服力且简便易行的办法。(2)易污染产品的产生量。如对固体污染物像一次性餐具、饮料容器、汽车轮胎、废电脑、废电池等按产生量作为计税依据，不仅便于源泉征管，且税负是产品价格的组成部分，消费者是税负的最终承担者，这样更能增强消费者的环保意识，并使易污染产品的价格高于绿色产品价格，调节市场供求关系。其缺陷是较难激励生产者开展污染治理技术的开发和研究。(3)投入要素中有害物质含量。如对燃料中含碳或含硫量征收，其长处是鼓励纳税人减少使用有害物质含量高的燃料，缺点是不能促使其致力于对污染排放的消除和治理，农药亦属于此。(4)易污染物的使用量。这是对按排放量征税方式的补充形式，因为对一些较分散的污染行为，一般难以准确确定其排放量，通过对其使用量的监测也能解决问题，如对居民污水可按其使用量作为计税依据。

(四)税率

关于税率要考虑的问题有两个：一是采用的税率形式；二是税率的高低。众所周知，税率形式有定额税率、比例税率和累进税率。污染税采用哪种税率较为合适呢?笔者认为，就这三种税率形式的特点及优劣比较，可分别适用于不同的税种。考虑到水资源的日益宝贵以及水污染是最为严重的污染，累进税率可适用于向企业征收的水污染税，按照污染规模大小不同规定不同档次的税率，排放污水越多适用的税率越高。比例税率在贯彻公平税负，激励治理污染方面有较好的作用，但单一比例税率给政府留下的调节余地太小，所以宜采用差别比例税率形式，用于对废气、固体废物排放的征收。对噪音可按排放的次数(如对飞机起降噪音)或排放的天数(如对建筑噪音)定额征收。另对污染量较小的家庭和小企业的污水排放也可实行定额征收。

“在征税对象既定的情况下，税率的高低直接影响到国家财政收入的多少和纳税人税收负担的轻重，反映了国家和各个纳税人之间的经济利益关系，同时也反映了一定时期内国家税收政策的要求。”①所以，污染税税率的确定面临两难选择，一方面，提高税率既是制止排污的最好办法，也是增加治理污染资金的捷径，另一方面，税率太高也可能使排污者无力承担污染税负而产生倒闭、停产、失业等经济后果，而如果税率太低以至对纳税人来说无关痛痒，那立法又失去了了意义。对于这一立法上的技术难题，现有关文献中提出了两种确定方法：一是税率二清理污染物的全部成本／污染物的清理数量；二是税率二(排污设备折旧成本+维修成本+实施成本)／有效的污染物处理量或减少量。两种税率的共同点是：清理污染物所耗成本越高，税率越高，反之越低；在耗用成本一定情况下，污染物的清理数量越多，税率越低，反之越高；税率的高低与污染物的处理成效紧密结合。①笔者认为，应在明确污染税的两大功能，即防止污染和筹集用于治理污染的财政资金基础上考虑污染税税率的设计，使该税税率既起到促使污染者自觉限制排放污染物的作用，同时征收的税款又能与环境治理所需要的费用大体相当。根据经济分析效率原则，污染税应等于受损者边际福利和边际生产的损失，从而使资源配置达到最优，就其税率而言，应取决于污染的边际损失，而不是污染者的边际收益或控制成本。一般说，需要先确定治理目标，再确定治理成本，最后根据各类污染源作用的大小来确定。进一步说，税率的设计应结合一定时期内排放的应税污染物的量化指标，实行差别征收，对不同地区、不同企业甚至同一企业不同的排污量以及不同的污染程度适用不同的税率。对加重污染的纳税人，可以规定加成征收。随着污染防治技术的不断发展，治理污染的边际成本也在不断变化，所以即使立法之后，还应适时调整税率，力求使防治污染的总成本达到最小化。

(五)税收优惠

污染税其实是一种对特定行为的惩罚性税种，所以一般不宜规定减免税优惠，否则就达不到设置该税种的目的。但应考虑建立退税机制，即对排污水平低于国家标准的按一定比率给予退税的奖励，这样既有利于激励污染者自己加大对污染治理的投入，而且也能补充企业的环保资金。

(六)征管方式

税收征管是整个税收的重要环节，其成败直接影响该税体系的有效性，因此应当按照易于征管和征收费用最小原则强化征管。根据该税的性质，考虑到对环境的治理既需要中央统筹安排，又依靠地方资金投入，所以该税可为共享税，由中央政府统一立法，国家税务局负责征管，然后再按一定比例在中央和地方政府间进行分配。统一征管机关的目的主要是为了省却税收成本，减少多次课征和管理给纳税人带来的麻烦，有助于提高税收征管效率。在征收方法上宜采用源泉扣缴法、定额征收法和自行申报法相结合的办法。为便于征管，污染税法还可以规定代扣代缴义务人，如对居民个人或家庭征收的水污染税，就可以由自来水公司在收取自来水费时一同收取。

由于污染税征管涉及诸多环保技术和标准问题，因而必须同时发挥税收机关和环保部门的作用，税务机关具体负责税款的征收，环保部门负责定期测量排污量，两者的联系与协调办法应有相应的立法规定。为减少立法成本，有关污染税征管的一般法律问题可适用《税收征管法》及其他法律规定。

四、污染税法与相关法律的问题

(一)现行税种法的完善

在制定污染税法时，应注意该税法与其他税种法的配合和协调一致，避免相互抵触或背离。因为如果其他税种立法在环境方面实行相反的政策，污染税法的实践效果就会大打折扣，其对污染的控制效应也将受影响，所以应取消原有税法中一些不符合环境保护要求的规定，并增加与污染税法相配套的内容。例如，现为保护农业而对农膜、农药尤其是剧毒农药等减征增值税的规定就是与环保背道而驰的。除增值税法外，其他还涉及消费税法、企业所得税法、资源税法、农业税法、城镇土地使用税法和土地增值税法的调整。至于水资源开采税、森林资源税、草原资源税、渔业捕捞税等生态税立法可待条件成熟后再一一予以考虑。

(二)与相关法律的协调

制定污染税法，势必与现行《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》以及《排污费征收办法》等相关法律法规的内容发生冲突，为此应进行修改，以达到协调统一。

(三)与他国或国际组织的税收协作；

当今世界的许多污染都是没有国界的，一国的环境污染往往会给别国带来危害，对于这一全球性的灾难，需要整个人类共同努力才能避免，单靠一个国家是根本不可能解决问题的。所以，我们在制定国内污染税法时，不能把眼光仅仅放在本国的措施上，应吸取和借鉴他国在污染税立法上的经验和教训，同时积极参与和推动与其他国家及国际组织的环境税法协调与统一，为整个地球环境的改善发挥应有的作用。

① 参见‘陈泉生：《论环境法基本原则》，《中国法学》，1998，4。

① 参见第415页注释。

① 参见刘剑文主编：《财政税收法》，法律出版社1997年版，第182页。

① 参见田喜荣、张炜主编；《财税知识纵横谈》，第135页，人民出版社，1999年版。