考察过很多国家规划体制的杨保军说，“好像没有哪个国家的部门分割像中国这么厉害”

似乎总有什么“死结”让交通规划和城市规划的措施屡屡失效，让固有的模式难以改变。中国城市规划设计研究院总规划师杨保军对本刊记者说：“北京治堵的最大障碍，不是钱的障碍，是体制障碍。”

在杨保军来看，交通是一个系统工程，从全世界大城市看，城市交通的战略意图要明确。对于中国的大城市，一定要公交优先。而对于北京而言，最需重点发展的公共交通工具是地铁。

北京直到很晚才意识到这一点。北京的地铁始建于1965年，是全国最早的，但在2002年之前的37年里，北京一直只有两条地铁。“如果把当初用来修环城快速路的资金用来修地铁，北京不会是今天这个样子。”

需要反思的是，为什么环城快速路的积弊早已显现，对这一模式的修正却姗姗来迟。杨保军指出，多年来，城市规划专家不断呼吁改变这一既有模式，始终受到产业界的反对。而更大的问题在于，多种决策之间相互隔离，使得原有的积弊难以得到迅速反馈和调整。

以交通规划和城市规划为例。杨保军指出，交通规划和城市总体规划应该是“相互反馈、相互衔接、相互完善”的。

“规划布局决定了交通出行的特征和强度。同样盖一座楼，6层楼和16层楼带来的出行方式应该是不一样的。”杨保军说，“正确的做法是，先有一个规划布局的方案，规划中有一个路网系统，交通规划师会根据这个规划布局和路网系统等测算出一个相对科学的结论，评价出将来的交通状况，哪条路会堵，哪条路不会堵，哪条路车辆不多。此后再进入模型预算检验，继续发现问题并进行优化。如此不断反馈、协调，最后会出现一个相对优化的方案。”

不过，这个理想状态的前提是，不同部门之间的沟通协作。“这是中国当前最大的问题。”杨保军说。

协调不畅有很多表现形式。杨保军举例说，为什么西直门站换乘那么难，就是因为13号线和2号线分属不同的施工单位和建设主体，“各管各的”；北京火车站换乘地铁为何不能直接从地下通行，也因由不同部门管理。

杨保军遇到的最突出例子是上海的虹桥枢纽工程。在他的最初设计中，机场、地铁、磁悬浮的连接遵循的“最短换乘原则”。但对这个方案，各方都不同意。“地铁部门就提出，修地铁总是要圈一块地，表明那是我的地盘，那样才会安全。”杨保军说，“就因为部门之间的协调难题，我们很难做到‘零换乘交通枢纽’。”

考察过很多国家规划体制的杨保军说，“好像没有哪个国家的部门分割像中国这么厉害。”

北京新城发展滞后同样与体制障碍有关。王军用各个区“各自为政”来解释老城内的不断“折腾”。他在一次演讲中说：“每个城区都占一点，都想发展‘中央商务区’，结局就是每个城区都膨胀，最后是整个城市的膨胀。”

杨保军还指出，新城的发展，需要依赖政府的行政力量与市场的“马太效应”抗衡。

“市场只遵循‘马太效应’，只会往富裕的地方集中，北京‘南贫北富’的格局形成就与此有关。要想发展新城，需要政府将优质的公共资源配置到那里，以此吸引市场进入。”杨保军说，“我们现在要发展的几个新城，你可能看到地铁已经修过去了，但是好的医院和学校建过去了吗？如果没有，就说明政府做得还不够。”

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